I.INDICATIONS PRELIMINAIRES
La constitution est, par nature, le cadre de régulation de la dynamique institutionnelle d’un Etat. Mais sa définition va au-delà de cette perception juridique. Elle est, bien plus, le contrat social que signe un peuple avec lui-même et dans lequel sont fixées les options fondamentales qui régentent l’organisation globale (politique, économique, sociale, etc.) d’une la communauté étatique-nationale.
Une constitution est donc le marqueur fondamental de la vie d’une nation. Elle détermine, soit la naissance d’un projet étatique-national, soit une rupture et une réorientation historique dudit projet dans la dynamique de sa consolidation. Lorsqu’une réforme est apportée dans un texte en vigueur en en préservant les principes fondamentaux, le texte de départ est préservé.
Il s’agit d’une simple REVISION ou d’amendement. Mais lorsque le contexte impose des ajustements substantiels des principes censés régenter l’organisation de la société, vidant par la même occasion le texte visé de son esprit même, on parle purement et simplement d’un CHANGEMENT de constitution.
II. REFERENCES DANS LA DYNAMIQUE HISTORIQUE
1.Les USA sont fondés en 1776 autour de quatre objectifs fondamentaux : – La rupture des liens de souveraineté avec la monarchie britannique ; – L’instauration d’une république démocratique, fondé sur le principe de l’équilibre des pouvoirs entre les 3 principales fonctions étatiques (exécutif, législatif et judiciaire) ; – La préservation substantielle, durable et effective de l’autonomie des provinces (autrement appelés Etats fédérés) par rapport à l’Etat central ; – La sécurisation absolue des droits et libertés fondamentaux des citoyens.
Les Etats-Unis ont apporté plusieurs réformes à leur texte originaire. Mais dans la mesure où les modifications apportées ont préservé le cadre institutionnel et doctrinal du projet de départ, la constitution américaine est demeurée telle. Il faut constater que depuis la guerre de l’indépendance dans le cadre de laquelle la république américaine avait été fondée, aucun bouleversement sociopolitique majeur ne s’est produit au point de provoquer une réorientation fondamentale du projet social et politique de juillet 1776.
2. Par ailleurs, les constitutions actuelles du Japon, de l’Allemagne, ou de la Russie (par exemple) sont, pour leur part, les produits de bouleversements historiques fondamentaux auxquels ont fait face ces différents pays à des moments spécifiques de leurs histoires nationales respectives. D’ailleurs, les nouvelles exigences qu’imposent les nouveaux enjeux socio-stratégiques et politiques soulèvent de plus en plus le besoin d’un nouveau recadrage constitutionnel au Japon et en Allemagne.
3. La France, dont l’expérience constitutionnelle est l’une des mieux connue dans l’opinion publique congolaise, a connu des changements constitutionnels à chaque fois que des options de recadrage de la vision de gouvernement du pays se sont révélées fondamentales et nécessaires. Sans compter les multiples révisions des différentes constitutions, la France a procédé à 14 changements de constitution depuis 1791. Elle a donc en moyenne procédé à un changement de constitution tous les 16 ans.
4. Autant que ces différents pays, l’histoire constitutionnelle de la République Démocratique du Congo est soumise à la même dynamique depuis la fondation de l’Etat en juillet 1885. Sous réserve des débats doctrinaires sur la question, le Congo a effectué en moyenne 9 changements de constitutions.
5. Marqueur historique de la période post-Parti-Etat, les options fondamentales de la Constitution actuelle (de février 2006 encore en vigueur) peuvent être résumées en trois axes :
La résolution de la crise institutionnelle endémique par l’instauration d’institutions et des animateurs élus, autours d’un système d’équilibre institutionnel sous la forme d’un régime semi-parlementaire ;
La réhabilitation de la paix et de l’intégrité du territoire national. A cet égard, la question nationalitaire est mise en exergue comme un marqueur substantiel. Le principe de l’exclusivité de la nationalité congolaise est ainsi fixé comme option fondamentale ;
L’instauration d’un régime démocratique pluraliste dans un Etat régionalisé visant un équilibre vertical harmonieux entre l’Etat et les Provinces, dans le but de garantir le développement du pays et le progrès social des congolais.
III. LE CHANGEMENT DE LA CONSTITUTION. QUELLE OPPORTUNITE ET POUR QUELLE MOTIVATION
Un changement de constitution est en lui-même une démarche révolutionnaire. Mais une question légitime se pose. Quelle serait la motivation et l’opportunité d’une révolution constitutionnelle actuellement ? En effet, 18 ans après sa mise en œuvre, il est une évidence que la constitution de 2006 a eu ses mérites. L’affirmation de cette évidence paradoxale traduit l’exigence d’une démarche dialectique dans l’analyse de la question constitutionnelle.
1.La constitution en vigueur a eu des réels mérites, au-delà de sa fonction formelle. Deux principaux peuvent être relevés. D’abord, le fait qu’elle ait assuré un véritable tournant historique électoral du pays. Ensuite, le fait que la rigidité de son élaboration a permis de mettre le pays à l’abri de la rupture du principe essentiel de la limitation de mandats présidentiels, d’une part, et de garantir la préservation du principe démocratique de l’alternances des animateurs politiques, d’autre part. Un verrou sans lequel le pays aurait certainement à nouveau vu émergé des régimes plus autoritaires et, probablement tyranniques.
2. Mais, sous réserve des faiblesses inhérentes à tout texte de loi, la constitution de 2006 révèle aujourd’hui des limites fondamentales au point qu’il est légitime de considérer que l’actuel contrat social a certainement perdu sa substance. Les causes de cette perte irrévocable d’efficience sont nombreuses. Certaines sont liées au caractère inapproprié de certaines de ses options fondamentales originaires par rapport à la complexité des problèmes auxquels est confronté le pays. D’autres, se rapportent aux multiples disfonctionnements de mise en œuvre, que les nombreux cas jurisprudentiels cristallisés rendent tout redressement quasiment impossible. A cet égard, des multiples possibilités plausibles de crises institutionnelles exposent le Congo à des blocages dramatiques ultérieurs pour un pays encore aussi fragile.
Tout cela nous condamne donc à un changement implacable.
Au demeurant, l’importance d’une telle question pour un pays aussi complexe et exposé à des contraintes aussi multiples, requiert que sa prise en compte bénéficie d’une légitimité forte et suffisante. A cet égard, la tenue imminente des élections nationales est une opportunité pertinente pour que, si la question était prise en charge dans le cadre du débat électoral, l’adhésion populaire permettrait de l’envisager avec sérénité et responsabilité à partir ou durant de la législature 2024 – 2028.
IV. ELEMENTS D’ETAT DE LIEU
La constitution en vigueur a, comme nous l’avons indiqué, révélé des nombreuses limites à l’épreuve du temps. L’énormité des enjeux de préservation du contrat social congolais, toujours menacé, requiert un recadrage. Quelques-uns des éléments d’état de lieu suivants permettent de soutenir nous position :
1. La question sécuritaire et, par conséquent, l’exigence de la préservation et de la consolidation de l’unité nationale demeurent toujours problématiques. A ce jour, il s’est avéré que la question de la « nationalité », jamais résolue est définitivement la cause ou le prétexte sécuritaire qui mine dangereusement l’avenir du contrat social congolais. Cette question est si fondamentale, les réponses apportées depuis plusieurs décennies toujours aussi fragiles ou fragilisées et la structure de l’Etat toujours aussi précaire, qu’il est absolument opportun d’y réfléchir et y apporter une réponse courageuse, durable, réaliste et efficiente ;
2. Les équilibres institutionnels, entre le pouvoir central et les provinces, par exemple, voire au sein des institutions du pouvoir central (le rapport de pouvoir au sein du bloc exécutif, d’une part, mais également entre le bloc exécutif et le législatif, d’autre part. Sans compter la question de l’efficience du pouvoir judiciaire), sont gravement désarticulées :
– La garantie de la large autonomie des provinces, voulue comme un des principaux piliers du projet politique de 2006 a pratiquement perdu toute sa substance. La bipolarité opérationnelle (politique et administrative) des provinces s’est révélée fortement problématique à l’épreuve de faits. Les gouverneurs de provinces, pourtant dotés d’une légitimité électorale sont progressivement réduits, depuis 14 ans, à des simples relais administratifs du Ministre de l’Intérieurs, pourtant nommé. Loin de constituer des véritables entités géopolitiques réellement autonomes personnalisées aux fins de favoriser des dynamiques de développement à la base, les provinces sont demeurées des simples entités administratives.
– La limitation des fonctions étatiques recherchés pour garantir l’équilibre et la sécurité institutionnelle démocratique, gage d’une démocratie de développement et non, une simple démocratie de narration, est demeurée circonstancielle ;
– La recherche permanente des équilibres politiciens entre forces en présences a totalement éclipsé les exigences constitutionnelles et républicaines.
A cet égard, les jurisprudences de la rupture de l’équilibre constitutionnel amorcée déjà en 2009 au sujet des provinces et de la crise politique de 2001 consécutive à la fin de la coalisation FCCCASH ont causé des préjudices dommageables difficilement réversibles.
3. La précarité du temps institutionnel qui fragilise une dynamique de gouvernement efficient pour un pays autant confronté à des graves difficultés et qui requièrent des réponses, à la fois efficaces et urgentes. Une législature constitutionnelle dure 5 ans. Mais, l’expérience démontre que :
– Depuis 2006, le pays n’est réellement gouvernement que pendant 2 ans et demi ;
– L’autre moitié du mandat, voire 3 ans sont consacrés, après les élections, aux processus d’installation des institutions et la maitrise des dossiers par les nouveaux animateurs issus des élections ;
– A une année et demie au moins des élections suivantes, l’ensemble des animateurs institutionnels sont totalement déconnectés de l’effectivité du gouvernement du pays pour se consacrer à la préparation de leurs campagnes électorales respectives.
Le réalisme politique et managérial impose d’envisager avec responsabilité cette question essentielle. Il est nécessaire de prendre en compte la nécessité de proposer un temps mandataire cohérent par rapport à notre réalité sociale.
4. Pour n’avoir pas été rigoureusement adaptée à la sociologie politique congolaise, la question électorale, voulue pour donner une réponse structurelle à la crise de légitimité est aujourd’hui problématique pour la préservation de l’unité nationale. En effet, la légitimité électorale entame dangereusement la cohésion sociale, voire aggrave l’effritement de la fragile unité nationale qui préservait le pays de sa dislocation. La doctrine administrative de la territoriale des originaires, renforcée par les lacunes de la philosophie électorale de fixation originaire des élus, sont aujourd’hui des vecteurs légaux du processus de l’éclatement du pays, pendant que le but initial recherché était tout différent.
Ces observations démontrent, en définitive, que la constitution en vigueur a perdu son efficience. Il faut absolument qu’un nouveau contrat social soit signé.
V. LES 5 PILIERS FONDAMENTAUX DU NOUVEAU PROJET CONSTITUTIONNEL
Consécutivement aux quatre éléments d’état de lieu que nous avons identifiés, nous proposons une révolution constitutionnelle fondée sur 5 piliers fondamentaux :
PILIER N° 1, D’ORDRE SECURITAIRE ET STRATEGIQUE :
Le changement drastique de la doctrine congolaise sur la nationalité par sa libéralisation et l’allègement substantiel des conditions de son acquisition, contre un contrôle rigoureux des conditions d’exercice de la citoyenneté.
La question de la nationalité congolaise, posée depuis l’indépendance du pays et problématique depuis plusieurs décennies, constitue aujourd’hui à la fois le tendon d’Achille politique de la République Démocratique du Congo et l’alibi stratégique des nombreux ennemis du pays. Elle constitue aujourd’hui le cœur de la problématique sécuritaire du pays et est à la base de la principale menace à l’intégrité territoriale de la RDC. Sa complexité est d’autant plus problématique et dramatique que l’Etat, encore déficient, ne trouve toujours pas de mécanismes efficients de sa résolution. Face à la faiblesse endémique de l’Etat à y apporter une solution durable, le pilier constitutionnel que nous proposons permet de contourner le problème tout en procurant, du même coût, trois opportunités de solution.
– Elle permet de résoudre d’un coût la délicate question de l’incertitude nationalitaire des populations des zones frontalières et de retirer, par la même occasion, aux ennemis tout nouveaux arguments problématique ;
– Elle permet d’accroitre la puissance démographie du pays ;
– Elle permet de faire de la question nationalitaire, à la fois une opportunité de relèvement de l’efficience de l’Etat, et un enjeu d’attractivité économique du pays. L’Espagne et le Portugal sont, notamment, à cet égard de références.
En ouvrant et en allégeant l’accès à la nationalité congolaise, la République Démocratique du Congo s’ouvre au monde. Ce dispositif libéral comporte toutefois deux dimensions restrictives pour préserver la souveraineté de l’Etat :
– Il institue un mécanisme complexe de contrôle rigoureux des conditions d’exercice de la citoyenneté, voire un renforcement drastique du contrôle de son exercice. De la sorte, des critères rigoureux exposeraient, non seulement à la perte possible et rapide de la nationalité facilement acquise, mais également à la restriction drastique de l’exercice des droits citoyens ;
– Nonobstant cette large ouverture, l’approche limite malgré tout l’accès aux principales fonctions régaliennes suivant un critérium spécifique. Mais, un critère qui transcende les simples prétentions de droit de sol. Pour mettre le pays à l’abri des dangers, notamment liés à la trahison des détenteurs, notamment des nationalités multiples, d’autres critères objectifs d’éligibilité devront être institués. Par exemple, des preuves tangibles et éprouvées de dignité, de bravoure ou d’engagement citoyen.
En effet, cette orientation novatrice, propre à la particularité de la situation congolaise, se fonde sur le paradigme traditionnel qui veut que tout citoyen soit un national. Mais que l’inverse ne soit pas vrai. Tout national n’est pas citoyen. La citoyenneté comportant ainsi des critères supplémentaires qui régissent son acquisition et sa perte. Les plus courants liés, notamment, à la majorité, à la capacité, mais aussi relavant du droit pénal où la dignité que confère la citoyenneté peut se trouver perdue par le fait de la commission d’infractions.
PILIER N° 2, D’ORDRE STRICTEMENT POLITIQUE :
L’instauration d’un régime présidentiel, l’instauration d’un septennat et la désynchronisation des périodes de l’élection des chambres, entre elles, et entre elles et l’élection du Président de la République.
1.Le régime semi-parlementaire institué par la constitué de février 2006 n’est clairement pas adapté par rapport aux exigences de clarté, d’efficience et de cohérence qu’impose le gouvernement d’un pays confronté à des multiples et complexes problèmes comme la RDC. L’incompréhension du dispositif d’irresponsabilité d’un Président de la République, pourtant élu aux suffrages universels directs sur la base d’un programme de gouvernement, doublée d’une complexité à la fois opérationnelle et budgétaire d’un exécutif bicéphale, d’une part, ainsi que la complexité politique de la responsabilité devant le parlement d’un gouvernement, pourtant non élu, éventuellement issu d’une majorité parlementaire autre que celle du Chef de l’Etat, élu, rend ce régime clairement lourd et gravement problématique.
La clarté et la cohérence que confère un régime présidentiel sera certainement porteur d’efficacité dans le gouvernement du pays. L’incohérence d’un régime politique à la fois lourd et ambigüe comme l’est le régime en vigueur est contreproductif pour un pays en quête d’efficience ;
2. La désynchronisation de l’élection des chambres, ainsi que celle du Président de la République aurait pour but de rechercher la garantit d’indépendance des chambres par rapport à l’exécutif et préserver la séparation des pouvoirs, d’une part, mais également d’alléger le poids économique et la charge financière systématique des élections ;
3. La précarité du temps institutionnelle (un mandat est de 5 ans, pendant que le pays ne s’avère être dirigé que pendant 2 ans et demi comme démontré précédemment) est gravement dommageable pour un pays à problème comme le Congo. Dans la mise en œuvre du mandat septennal que nous propositions, le dispositif prévoit que les deux années supplémentaires (la 1ère et la dernière) soient formellement consacrées pour les élections.
Aux fins de garantir la transparence électorale, nous proposons par ailleurs, d’emprunter le modèle malgache dans lequel le Président de la République perd ses fonctions exécutives dès le déclanchement du processus électoral qui l’implique. Mais, que les responsables de l’entité exécutive intérimaire sous la supervision de laquelle les élections s’organisent ne soient jamais parties aux élections, au même titre que le sont les membres de la centrale électorale.
PILIER N° 3, D’ORDRE ADMINISTRATIF ET POLITIQUE :
Le renforcement des dispositions relatives à la forme régionalisée de l’Etat par la consolidation du statut des autorités politiques provinciales, mais la superposition du mécanisme électoral des Gouverneurs des provinces par un dispositif administratif d’affectation.
Ce pilier s’articule autour de deux axes : Le premier axe vise au renforcement du dispositif de la forme régionalisée de l’Etat et la capitalisation de l’intérêt de ce dispositif comme accélérateur de développement du pays. Pour y parvenir, le nouveau projet constitutionnel devra veiller à mettre fin à la dynamique de déstabilisation des institutions provinciales, traduit, notamment par les tentatives multiples de contrôle politico-administratif des gouverneurs des provinces par le Ministre national de l’intérieur. Quelques mécanismes suivants peuvent être institués. Notamment :
– L’élection des Gouverneurs de provinces par le Sénat ;
– La soumission à une deuxième lecture du Sénat des mécanismes de sanction des gouvernements provinciaux (motions de censures ou de défiance) par les Assemblées Provinciales ;
– La soumission du contrôle administratif des Gouverneur de provinces par le Ministre national de l’intérieur à l’avis préalable du Sénat. Lequel devra recevoir des rapports systématiques avant toute sanction politique. Les avis des Assemblées Provinciales étant, dans ce cadre, entendus.
Le deuxième axe vise à concilier les exigences électorales et démocratiques à celles de la préservation de l’unité nationale du pays. Aux fins d’endiguer les dynamiques centrifuges générées par une mauvaise appropriation de la culture démocratique et électorale, il peut être entendu que la réhabilitation de l’option administrative de la territoriale des non originaires, soit doublée par l’institution d’un double mécanisme politique et administratif où les Gouverneurs de provinces, élus par le Sénat, sont indistinctement affectés par une Ordonnance du Président de la République dans des provinces. Il s’agirait d’une compétence essentiellement d’affectation. Pas de désignation. Cette option serait justifiée par le fait que c’est le Président de la République qui dispose de la légitimité la plus large par rapport à tous les autres élus.
PILIER N° 4, D’ORDRE ADMINISTRATIF, POLITIQUE, ECONOMIQUE ET STRATEGIQUE :
La délocalisation de la capitale politique, siège des institutions, de Kinshasa vers une ville existant ou à créer de l’Est du pays.
La superficie d’un pays est un élément de puissance. Mais, cet atout se révèle également être pour le Congo un réel défit compte tenu de la faiblesse actuelle de l’efficience de l’Etat. L’éloignement du centre d’impulsion institutionnelle par rapport aux entités de mise en œuvre est un facteur d’aggravation de la faiblesse de l’Etat congolais. Une difficulté qui s’est aggravée en considération de la situation sécuritaire générale. Une aubaine pour les agresseurs ainsi que les nombreuses nébuleuses affairistes opportunistes qui pullulent à l’est du pays. Ce, alors que cette partie du pays comporte un double enjeu économique. D’abord au regard des ressources qu’elle regorge. Ensuite, du fait des dynamiques économiques très fortes des blocs économiques des pays de l’Est.
Du point de vue politique et administratif, le déplacement de la capitale permet de juguler un tant soit peu cette faiblesse de l’Etat, sans en effet être une panacée.
Du point de vue stratégique, au-delà de la dimension dissuasive non négligeable par rapport aux nombreuses menaces militaires, ce transfert offre un avantage crucial. C’est l’accélération du processus d’intégration des populations de l’Est et la réhabilitation du sentiment d’unité nationale face à l’amplification du sentiment de rejet de plus en plus ressenti et exprimé par les congolais de l’Est après plus de deux décennies de crise sécuritaire. La frange majoritaire actuelle des jeunes des provinces de l’Est n’ayant jamais connu que des conflits armés depuis leur naissance.
Du point de vue économique, le processus d’installation de la nouvelle capitale à l’Est offre l’intérêt d’induire par la même occasion le développement des nouvelles zones économiques entre l’Est et l’Ouest à la faveur, notamment, du développement des infrastructures (routes et autres infrastructures de transport). Kinshasa devant, sur le modèle nigérian ou sud-africain, demeurer un hub opérationnel, et capital économique du pays.
PILIER N° 5, D’ORDRE CULTUREL, STRATEGIQUE ET ECONOMIQUE :
L’institution de l’anglais comme langue officielle, en plus du français. Ce dispositif se fonde sur l’évaluation réaliste des avantages comparatifs que le Congo retire de son alignement francophone par rapport au poids symbolique et stratégique que nous apportons à la francophonie comme bloc culturel, linguistique et stratégique.
Deux séries de facteurs sont à prendre en compte dans cette option :
1. Sur le plan politique, la variable substantielle du soutien indéfectible apporté par la France en faveur du Rwanda depuis plus de deux décennies. La légitimation de la candidature rwandaise à la direction de la francophonie alors que le Rwanda a officiellement renoncé au français comme langue officielle est à cet égard un indicateur pertinent. Inversement, le Congo doit tirer les leçons des positions variables, fondées sur un soutien diplomatique généralement fragile et épisodique de la France en faveur de la République Démocratique du Congo, nonobstant les preuves avérées de l’agression incontestable du Congo par le Rwanda.
2. Sur le plan géostratégique et économique, la culture anglaise offre des raisons objectives d’attraction pour un pays aussi stratégique que la RDC. En effet, nous considérons à cet égard, l’importance pris depuis des décennies par l’anglais comme principale langue d’affaires et de la diplomatie, d’une part et le dynamisme économique des pays de culture anglaise, tant de la sous-région que du monde par rapport aux blocs de culture francophone, d’autre part.
Il est vrai que le renoncement au français est difficile à mettre en œuvre pour des raisons historiques, administratives et démographiquement. Mais, l’insertion de l’anglais comme langue officielle concurrente va incontestablement procurer des opportunités économiques, stratégiques et culturelles plus significatives pour un pays en quête de possibilités de relèvement.
VI. Mécanisme de l’action
Notre initiative est voulue et assumée comme une démarche de réflexion – action. Nous pensons que la gravité des problèmes identifiés ainsi que l’intérêt des pistes de recadrage proposées, requièrent une action urgente. Nous sommes donc engagés pour que cette dynamique soit mise en œuvre dès la prochaine législature. Cela permettrait au pays de faire l’économie de nouvelles crises politiques et s’épargner des dysfonctionnements institutionnels plus dommageables.
Pour ce faire, nous fixons notre démarche dans un calendrier à trois temps :
1. La poursuite de la réflexion en petits groupes pour poursuivre les échanges et l’enrichissement du projet ;
2. Le lancement d’une démarche citoyenne d’appropriation à travers une dynamique pétitionnaire, à lancer dans un très bref délai. La dynamique mènera au dépôt de la réflexion au parlement, appuyée par la pétition ;
3. La remise éventuelle du projet à un candidat Président de la République, ainsi qu’à des candidats parlementaires. L’objectif est que le candidat qui l’accepterait l’endosse politiquement et s’en approprie comme projet politique à soumettre au peuple à l’issue des élections de sorte que s’il est élu, il s’engage à mettre en œuvre le processus législatif requis.
Fait à Kinshasa, le 13 septembre 2023
Professeur IYOKA Otangela-N’kumu Jean-Bedel
Docteur en Sciences Politiques