Le débat autour de la révision ou du changement de la Constitution en République démocratique du Congo s’intensifie, alimenté par des questions relatives à l’interprétation de certaines dispositions. Parmi elles, l’article 217 suscite des controverses quant à sa portée et à sa conformité avec les impératifs nationaux. Ce débat a attiré l’attention d’acteurs politiques, de scientifiques et de praticiens du droit, dont Me Jean-Marie Kabengela Ilunga, avocat de renom et ancien doyen du Barreau de Kinshasa/Matete. Dans une tribune détaillée, Me Kabengela analyse les dispositions constitutionnelles relatives à la révision et aux traités internationaux. Il explore notamment la nécessité de modifier les articles 214, 216, 217 et 220 de la Constitution de 2006. L’article 220, souvent considéré comme une clause verrouillant protégeant certaines valeurs fondamentales, soulève des interrogations quant à sa propre modifiabilité. Selon l’avocat, cet article constitue un « verrou non verrouillé », à la différence d’autres constitutions africaines telles que celles du Niger et du Rwanda, qui interdisent explicitent toute modification de certaines matières essentielles. Dans la foulée, Me Kabengela souligne une omission significative dans la Constitution congolaise : l’absence explicite de protection de l’intégrité territoriale parmi les matières intangibles contenues à l’article 220. Contrairement à d’autres États africains qui ont consacré cette intangibilité, la RDC semble vulnérable à des accords internationaux pouvant impliquer un abandon partiel de souveraineté. Il critique également l’article 216, qui permet la révision de la Constitution pour conformer celle-ci à des traités jugés contraires à son contenu, exposant ainsi le pays à des compromis préjudiciables. Fort de cet argumentaire, Jean-Marie Kabengela Ilunga soutient la modification des articles 214, 216, 217 et 220, tout mettant en lumière une faille structurelle qui pourrait nuire à l’intérêt supérieur de la nation. Il appelle à un renforcement des protections constitutionnelles, en alignement avec les engagements internationaux, notamment ceux pris dans le cadre de l’Union africaine, et à une clarification des ambiguïtés légales pour préserver la souveraineté et l’intégrité du territoire congolais.
Pitshou Mulumba
Ci-dessous Tribune de Jean-Marie Kabengela Ilunga
Le sens de l’article 217 de la Constitution de la R.D. Congo et de la nécessité de modifier les articles 214, 216, 217 et 220 de la Constitution du 18 février 2006
Analyse juridique des dispositions constitutionnelles relatives à la révision, aux traités et accords internationaux en droit interne et comparé
Depuis que le Président de la République avait annoncé à Kisangani dans la province de la Tshopo en date du 13 octobre et à Lubumbashi en date du 16 novembre de l’année en cours, la possibilité de réviser ou modifier la Constitution du 18 février 2006 actuellement en vigueur, les acteurs politiques, ceux de la société civile et des juristes de tout bord se sont invités au débat sur le sens à accorder à certains articles de la Constitution de notre cher pays, la RDC, notamment les articles 217 et 220.
Aussi, en ma qualité de compatriote et de juriste chercheur, me suis-je trouvé dans l’obligation d’analyser les articles sur le plan de la sémantique et d’une analyse comparée.
Ainsi, au-delà du sens qu’il faut accorder à ces deux articles, il y a lieu de signaler l’existence de deux opinions en rapport avec la question relative à la révision ou modification de la Constitution, l’une soutient la possibilité de la révision constitutionnelle et l’autre s’y oppose.
Face à ce débat, j’ai jugé utile de passer en revue les questions relatives à la révision constitutionnelle, aux limitations de celle-ci ainsi que celles ayant trait aux valeurs fondamentales qui doivent bénéficier d’une protection constitutionnelle particulière.
I.DE LA REVISION CONSTITUTIONNELLE
Toute Constitution, si elle n’est pas qualifiée de rigide, prévoit en son sein des mécanismes juridiques de sa révision. La révision d’une Constitution a pour finalité, d’adapter le texte fondamental aux réalités de l’heure, lesquelles n’ont pas été prises en compte lors de l’élaboration dudit texte.
Si l’élaboration d’un texte fondamental ab origine, est l’œuvre du constituant originaire, la révision ou la modification de la Constitution est l’œuvre du constituant dérivé, le parlement agissant par voie de la loi constitutionnelle portant révision de la Constitution ou le peuple par voie de référendum organisé et poursuivi suivant les dispositions de la Constitution et de la loi référendaire. Pour ce qui est de la République Démocratique du Congo, la Constitution du 18 février 2006 actuellement en vigueur contient trois articles consacrés à la révision constitutionnelle.
Il s’agit des articles 218 à 220. Si la compréhension des articles 218 et 219 ne semble soulever aucun problème particulier sur la question de savoir s’ils peuvent subir une révision, l’article 220 quant à lui, soulève une question particulière non pas en rapport avec les matières qu’il protège contre une révision constitutionnelle, mais en rapport avec sa propre modification. C’est donc la question de savoir si l’article 220 de la Constitution de la République Démocratique du Congo peut subir une modification.
Pour bien répondre à cette question, il est indiqué de se poser la question de savoir si l’article 220 de la Constitution est une disposition verrou et une disposition verrouillée ou les deux à la fois. Pour notre part, l’article 220 de la Constitution est une disposition verrou non verrouillée, en ce que la rédaction de cette disposition est différente de celles des Constitutions de la République du Niger du 25 novembre 2010 et de la République du Rwanda du 24 décembre 2015. Outre le fait que notre article 220 de la Constitution n’est pas verrouillé, et que de ce fait, peut être modifié, je relève que contrairement à d’autres constituants, cette disposition constitutionnelle ne protège pas l’intangibilité territoriale. S’agissant des articles couvrant les matières verrouillées par l’article 220, il y a lieu de noter ce qui suit :
- La forme républicaine de l’Etat : articles 1er alinéa 1er, 2 alinéa 1 er, 3 alinéa 1er, 6 alinéa 1er, 8 alinéa 1er, 10 alinéa 3, 33 alinéas 2 et 3, 74 alinéa 3, 170, 174 alinéa 2, 176 alinéa 1er, 178 alinéa 1er , 208, 217, 226 alinéa 2 ;
- Le principe du suffrage universel : article 70 alinéa 1er, 101 alinéa 1er, 197 alinéa 4.
- La forme représentative du Gouvernement : article 90 alinéa 3.
- le nombre et la durée des mandats du Président de la République : article 70 alinéa 1er . 5. L’indépendance du pouvoir judiciaire : article 149 alinéa 1er et 152 ;
- Le pluralisme politique et syndical : articles 6 alinéa 1er, 38.
- les droits et libertés de la personne : titre II comprenant les articles 11 à 67.
- Les prérogatives des provinces et des entités territoriales décentralisées : articles 197, 198 et 204. Cette énumération, l’intégrité territoriale et l’article 220 ne font pas partie.
En effet, parmi les valeurs protégées par l’article 220 de la Constitution, l’intégrité du territoire national ne figure pas alors que certains constituants notamment d’Afrique centrale en ont fait une matière contre laquelle aucune révision constitutionnelle ne peut être entamée et poursuivie.
C’est notamment le cas des Etats suivants :
La République du Gabon
L’article 109 de la Constitution de la République du Gabon telle que révisée en date du 11 janvier 2021 dispose : « La révision de la Constitution ne peut être entamée ou achevée, en cas d’intérim de la Présidence de la République, de recours aux pouvoirs de crise de l’article 26 ci-dessus, ou d’atteinte à l’intégrité du territoire, ainsi que pendant la période qui sépare la proclamation des résultats de l’élection présidentielle du début d’un mandat présidentiel. ».
La République du Tchad
L’article 282 alinéa 1er, premier tiret de la Constitution de la République du Tchad du 29 décembre 2023 dispose : « Aucune procédure de révision ne peut être engagée et poursuivie lorsqu’elle porte atteinte : – à l’intégrité du territoire, à l’indépendance ou à l’unité nationale ; ».
La République Française
L’article 89 alinéa 4 de la Constitution française de 1958 telle que révisée à ce jour dispose : « Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire. ».
Contrairement à tous ces constituants, celui de la République Démocratique du Congo ne protège pas l’intégrité du territoire national contre une révision constitutionnelle pouvant le cas échéant, entamer l’intangibilité du territoire national. En effet, pour nous en convaincre, ci-après le libellé de l’article 220 de la Constitution du 18 février 2006 :
«La forme républicaine de l’Etat, le principe du suffrage universel, la forme représentative du Gouvernement, le nombre et la durée des mandats du Président de la République, l’indépendance du pouvoir judiciaire, le pluralisme politique et syndical, ne peuvent faire l’objet d’aucune révision constitutionnelle.
Est formellement interdite toute révision constitutionnelle ayant pour objet ou pour effet de réduire les droits et libertés de la personne ou de réduire les prérogatives des provinces et des entités territoriales décentralisées. ».
Ainsi, cette disposition verrou de notre Constitution n’étant pas elle-même verrouillée, il y a lieu de la modifier pour y insérer notamment la protection de l’intégrité territoriale.
S’agissant du concept ‘’disposition verrou verrouillée’’, il suffit de lire les Constitutions de la République du Niger et de la République du Rwanda.
- La disposition verrou verrouillée dans la Constitution de la République du Rwanda
Il s’agit de l’article 175 alinéa 4 de la Constitution de la République du Rwanda du 24 décembre 2015 qui est ainsi libellé : « Aucun projet de révision du présent article ne peut être recevable. »
- La disposition verrou verrouillée dans la Constitution de la République du Niger
L’article 175 alinéa 3 de la Constitution de la République du Niger dispose : « Aucune procédure de révision du présent article n’est recevable. »
En comparant ces écritures constitutionnelles à celle de l’article 220 de la Constitution de la République Démocratique du Congo, on se convainc aisément de cette dernière disposition est une disposition verrou non verrouillée, donc susceptible d’être modifiée.
Cela étant, il y a lieu de modifier cette disposition pour y intégrer notamment la protection de l’intégrité du territoire national.
La même nécessité de révision des dispositions constitutionnelles se révèle en concerne notamment les articles 214, 216 et 217 de la Constitution.
En effet, contrairement au constituant RD. Congolais de 2006 qui admet l’abandon d’une partie de sa souveraineté exercée sur les éléments territoriaux indiqués à l’article 9 de la Constitution, le constituant tchadien fait du respect de l’intégrité territoriale, un des principes de validité de conclusion des accords ou traités internationaux lorsqu’il écrit à l’article 273 de sa Constitution du 29 décembre 2023 : «La République du Tchad peut conclure avec d’autres Etats des accords de coopération ou d’association sur base des principes d’égalité, de respect mutuel de la souveraineté, de l’intégrité territoriale, des avantages réciproques et de la dignité nationale. »
La rédaction de l’article 273 de la Constitution de la République du Tchad du 29 décembre 2023 nous amène à nous interroger si les dispositions constitutionnelles de la République Démocratique du Congo ayant trait aux traités et accords internationaux, notamment son article 217 dont la compréhension semble poser problème dans une partie de l’opposition politique et de la société civile, protège l’intégrité du territoire national.
- TRAITES ET ACCORS INTERNATIONAUX
Dans ses explications tendant à justifier pourquoi l’on doit réviser la Constitution, le Président de la République a, à titre indicatif, cité l’article 217 de la Constitution qui ouvre la voie à la cession d’une partie de la souveraineté et partant, ouvrant la voie à l’abandon d’une partie du ‘’territoire national’’.
A peine avait-il tenu ce discours, les voix se sont levées pour dénoncer ce que certains ont qualifié de manipulation et d’autres, de mauvaise interprétation ou des mensonges.
Cependant, nous pensons pour notre part, que le Président de la République a dit toute la vérité et donné le vrai sens de l’article 217 de la Constitution de la République Démocratique du Congo.
Et pour s’en convaincre, il suffit de faire une étude sémantique des dispositions constitutionnelles consacrées aux objets sur lesquels s’exerce la souveraineté permanente et aux conclusions des traités ainsi que les accords internationaux, et faire une analyse comparée des écritures d’autres Constitutions avec d’autres Etats.
- Etude sémantique interne des dispositions constitutionnelles ayant trait aux objets sur lesquels s’exerce la souveraineté, aux traités et accords internationaux
Pour bien saisir le sens de l’article 217 de la Constitution de la République Démocratique du Congo, il est recommandé de focaliser l’attention sur les termes ‘’ un abandon partiel de souveraineté’’. Il ne s’agit donc pas d’une cession partielle de souveraineté, mais d’un abandon.
Ainsi, pour bien saisir les termes ‘’abandon partiel de souveraineté’’, il y a lieu de se poser la question de savoir sur quoi s’exerce la souveraineté
Cela nous amène à consulter l’article 9 alinéa 1er de la Constitution qui dispose :
«L’Etat exerce une souveraineté permanente notamment sur le sol, le sous-sol, les eaux et les forêts, sur les espaces aérien, fluvial, lacustre et maritime congolais ainsi que sur la mer territoriale congolaise et sur le plateau continental. ».
Il faut aussi ajouter l’article 214 : « Les traités de paix, les traités de commerce, les traités et accords relatifs aux organisations internationales et au règlement des conflits internationaux, ceux qui engagent les finances publiques, ceux qui modifient les dispositions législatives, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent échange et adjonction de territoire ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi.
Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans l’accord du peuple congolais consulté par voie de référendum. ».
De ce qui précède, il est indéniable que la souveraineté de l’Etat congolais s’exerçant sur les éléments territoriaux cités à l’article 9 alinéa 1er de la Constitution, il est donc facile de comprendre que l’abandon partiel de souveraineté implique l’abandon partiel de l’objet sur lequel s’exerce la souveraineté, à savoir, le territoire national comprenant : le sol, le sous-sol, les eaux, les forêts, les espaces aérien, fluvial, lacustre et maritime, la mer territoriale et le plateau continental, donc abandon d’une partie (partiel) du territoire national.
Cette compréhension peut s’expliquer en faisant une étude comparative des rédactions des Constitutions, notamment celle du Rwanda, celle du Congo Brazzaville, celle du Tchad.
- Etude comparative des dispositions constitutionnelles relatives aux traités et accords internationaux
Pour saisir la crainte justifiée du Président de la République au regard de la rédaction de l’article 217 de la Constitution, il suffit de consulter les dispositions analogues des autres constitutions.
A. Des dispositions constitutionnelles de la République du Rwanda relatives aux traités et accords internationaux
La Constitution de la République du Rwanda du 24 décembre 2015 ne contient aucune disposition similaire à l’article 217 de la Constitution de la République Démocratique du Congo.
Pourtant, la République du Rwanda est un des Etats d’Afrique comme la République Démocratique du Congo.
Pourquoi le Rwanda ne s’est-il pas engagé à conclure des traités ou des accords d’association ou de communauté comportant un abandon partiel de souveraineté en vue de promouvoir l’unité africaine ?
De même, la République du Congo Brazzaville ne s’est pas engagée sur cette voie périlleuse d’abandon d’une partie de la Souveraineté pour soi-disant promouvoir l’unité africaine.
B. Des dispositions constitutionnelles de la République du Congo Brazzaville relatives aux traités et accords internationaux
A l’instar de la République du Rwanda, la Constitution de la République du Congo Brazzaville ne contient pas non plus de dispositions semblables à l’article 217 de la Constitution de la République Démocratique du Congo, alors qu’il s’agit d’un Etat d’Afrique appelé comme la RDC à promouvoir l’unité africaine.
En effet, son article 221 de la Constitution de la République du Congo du 25 octobre 2015 telle que modifiée par la loi constitutionnelle n°2‐2022 du 7 janvier 2022 est ainsi libellé :
« La République du Congo peut conclure des accords d’association avec d’autres Etats.
Elle accepte de créer, avec ces Etats, des organismes intergouvernementaux de gestion commune, de coordination, de libre coopération et d’intégration. ».
Comme on peut le constater, la République du Congo Brazzaville, pays africain comme la RDC, ne fait pas d’abandon partiel de sa souveraineté pour soi-disant promouvoir l’unité africaine !
C. Des dispositions constitutionnelles de la République du Niger relatives aux traités et accords internationaux
La République du Niger dont l’article 172 reprend l’idée contenue dans l’article 217 de la Constitution de la RDC, place ledit article dans le Titre XI consacré à la coopération et à l’association avec les États et non dans celui X, consacré aux traités et accords internationaux.
En outre, l’article 172 précise dans les alinéas qui suivent les domaines de la coopération sans laisser ouverture à la possibilité de la cession d’une partie du territoire national.
En sus, l’alinéa 2 de cette disposition de la constitution dispose : « La République du Niger peut conclure des accords de coopération et d’association avec d’autres États sur la base de droits et avantages réciproques. » alors que l’article 217 ne soumet l’abandon partiel de souveraineté à aucune exigence de réciprocité.
Relevons ici que la Constitution de la République du Niger n’a cependant pas de disposition similaire à l’article 214 de la Constitution de la RDC qui admet la cession, l’échange et l’adjonction du territoire moyennant consultation du peuple !
D. Des dispositions constitutionnelles de la République du Tchad relatives aux traités et accords internationaux
Pour la République du Tchad, l’article 273 alinéa 1er de la Constitution du 17 décembre 2023 est ainsi libellé : « La République du Tchad peut conclure avec d’autres Etats des accords de coopération ou d’association sur base des principes d’égalité, de respect mutuel de la souveraineté, de l’intégrité territoriale, des avantages réciproques et de la dignité nationale. »
Il ressort de cette disposition constitutionnelle que la République du Tchad ne s’engage pas comme la République Démocratique du Congo à l’abandon partiel de souveraineté sous prétexte de promouvoir l’unité africaine et pourtant, il s’agit d’un Etat africain comme la RDC !
De tout ce qui précède, nous constatons que le sens qu’a eu le Président de la République, de l’article 217 de la Constitution, est exact en ce qu’il se conforme à l’idée véhiculée par les articles 9 et 214 du même texte ainsi qu’à la crainte exprimée par d’autres constituants africains qui ont écrit différemment leurs Constitutions eu égard à la révision constitutionnelle et à la protection de l’intégrité territoriale.
Nous constatons que l’écriture de l’article 217 de notre Constitution ne répond à aucun engagement souscrit dans le cadre de l’Union africaine dont l’article 3 de l’Acte Constitutif du 11 juillet 2000 cite parmi les objectifs poursuivis : (b) défendre la souveraineté, l’intégrité territoriale et l’indépendance de ses Etats membres. L’article 217 est donc étranger aux engagements souscrits dans le cadre de l’Union africaine.
En sus de l’article 217 de la Constitution, l’article 216 du même texte ouvre une porte que personne ne sait contrôler en ce que, en disposant sans réserve du respect de l’intangibilité du territoire national, que, si la Cour constitutionnelle consultée par le Président de la République, par le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale ou le Président du Sénat, par un dixième des députés ou un dixième des sénateurs, déclare qu’un traité ou accord international comporte une clause contraire à la Constitution, la ratification ou l’approbation ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution, une possibilité est offerte contre les intérêts même vitaux de la République.
La disposition de l’article 216 combinée à celle de l’article 217 permet au Gouvernement de conclure les accords internationaux non soumis à ratification après délibération en Conseil des ministres, portant notamment abandon partiel de la souveraineté et si de tels accords sont jugés non conformes à la Constitution par la Cour constitutionnelle, c’est la Constitution qui doit être révisée pour se conformer à de tels accords. C’est inadmissible ! La disposition de l’article 216 devrait au contraire s’opposer à la ratification d’un accord ou traité international attentatoire à certains intérêts vitaux de la République, notamment l’intégrité du territoire national.
Dès lors, il s’avère aujourd’hui nécessaire de réviser la Constitution en modifiant notamment les articles 214, 216, 217 et 220 en vue de préserver l’intégrité du territoire national comme d’autres Etats l’ont fait.
Kabengela Ilunga Jean-Marie
Avocat, Doyen Hon. du Conseil de l’Ordre du Barreau de Kinshasa/Matete et Conseil près la Cour Pénale Internationale et Chercheur au CRESH