Du changement de la constitution de 2006 : la démystification insidieuse du verrou de l’article 220 à la lumière de la théorie de l’implicite constitutionnel  

1. INTRODUCTION : POUR UN DEBAT A LA HAUTEUR DES ENJEUX

Depuis quelques semaines, le débat public sur la question de la Constitution s’est relancé avec acuité. La confrontation des positions, de plus en plus clivé, révèle à la fois la vigueur des acteurs et l’importance du sujet. Entre les tenants du changement et ceux du maintien aux deux extrêmes, ainsi que ceux de la simple modification au milieu, la frontière entre calculs partisans et rationalité citoyenne devient chaque jour plus trouble.

La question constitutionnelle est aujourd’hui trop importante pour être abandonnée aux calculs partisans, aux peurs simplificatrices ou aux ambitions personnelles. Elle met en lumière la responsabilité citoyenne de l’élite, appelée à éclairer le corps social dans un contexte national aussi délicat.

Sans occulter nos propres convictions – nous penchons pour un changement explicite et référendaire, assumé comme tel –, il nous paraît d’abord nécessaire de clarifier les termes du débat. Trois questions centrales s’imposent :

1. Quelle est la nature et le rôle essentiel d’une constitution pour un pays ?
2. Après vingt ans d’expérience, quel est le niveau actuel de viabilité du texte constitutionnel en vigueur au regard de cette nature et de ce rôle ?
3. Quelle attitude de responsabilité républicaine s’impose aux acteurs face à cette question spécifique, dans un contexte social et sécuritaire aussi volatil ?

C’est cette interrogation trilatérale qui motive la présente analyse et oriente notre position comme acteur social et membre de l’élite nationale.

De prime abord, une évidence implacable s’impose : la Constitution de 2006 a joué un rôle historique majeur. Elle a permis la sortie d’une période de transition, consacré des droits fondamentaux, affirmé le pluralisme et verrouillé l’alternance. Partant de cette évidence, l’exacerbation des passions dans le débat constitutionnel est devenue incontournable, car ce débat questionne les contours mêmes du pacte national : l’organisation du pouvoir, la protection des droits, l’alternance démocratique, l’indépendance judiciaire, la décentralisation des provinces et des ETD, les garanties républicaines et la légitimité des institutions. Sans justifier aucun extrémisme – toujours compromettant –, ignorer la dimension psychologique précédemment évoquée, c’est ignorer une part critique de l’analyse.

Pour autant, il est essentiel de rappeler qu’une Constitution n’est pas un texte sacré figé hors de l’histoire. Elle peut être améliorée si l’expérience nationale révèle des lacunes, des incohérences ou des difficultés d’application, sans que cela ne devienne une variable d’ajustement au gré des ambitions du moment. Car la constitution est la maison juridique du peuple. La modifier – et surtout la changer – exige des conditions plus exigeantes que celles d’un débat politique ordinaire.

Si, comme je l’ai indiqué, la Constitution de 2006 a joué un rôle historique majeur, je souligne qu’un texte constitutionnel ne vaut pas seulement par ce qu’il proclame. Il vaut par ce qu’il protège effectivement. Lorsque les clauses les plus sacrées sont contournées, ignorées ou neutralisées sans sanction, la Constitution entre en désuétude.

C’est ce que ce texte démontre, tout en considérant à la fois les précautions qu’impose le contexte global et les limites auxquelles les acquis démocratiques et républicains soumettent tout réajustement éventuel. Dans cette gymnastique, fondamentalement pédagogique, l’analyse établit à la fois la démystification systématique du texte, qui a peu à peu consacré un changement constitutionnel de fait ; l’étranglement jurisprudentiel progressif, qui a vidé la loi fondamentale de sa substance ; ainsi qu’une série d’anachronismes fondamentaux, qui imposent une mise à jour impérative du contrat républicain.

1. LA DEMYSTIFICATION DU TEXTE CONSTITUTIONNEL ; QUAND LE MYTHE S’EFFONDRE

Une constitution n’est pas seulement un ensemble de règles techniques. Elle est aussi un mythe fondateur ; un récit partagé qui donne sa légitimité à l’ordre politique. La Constitution de 2006 portait ce mythe : celui de la rupture avec le centralisme autoritaire, de l’autonomie retrouvée des provinces et des ETD, de la compensation optimale des logiques fédéralistes et de la limitation rigoureuse du pouvoir. Ce mythe a été méthodiquement démystifié, à la fois par l’étranglement jurisprudentiel que par le déverrouillage tacite consacré par la réforme de 2011.

En dehors du principe politiquement vendeur de la limitation de mandat, les acteurs politiques, les citoyens, ainsi que les juges eux-mêmes ont fini par ne plus croire que le verrou constitutionnel de l’article 220 pouvait réellement protéger quoi que ce soit. La norme a cessé d’être intériorisée comme contraignante. C’est là l’essence de la démystification et de l’implicite constitutionnel : le texte est toujours imprimé, toujours cité, toujours invoqué, mais plus personne n’agit comme s’il devait être respecté. La rupture entre la lettre et l’esprit, entre le droit et le fait, est devenue la règle. Dès lors, maintenir ce texte en vigueur revient à entretenir une fiction dangereuse ; une constitution qui ne gouverne rien ni personne. L’expérience congolaise confirme ce que des cas historiques (Weimar, Hongrie, Venezuela) avaient déjà montré. Au demeurant, l’histoire démontre que « l’implicite destructeur » ne s’arrête jamais de lui-même. Une fois que le juge constitutionnel a validé tacitement la violation d’une disposition intangible, celle-ci s’étend comme une tache d’huile.

Aujourd’hui, le verrou de l’article 220 est non seulement fissuré, mais pratiquement inexistant dans les faits. Les provinces ne touchent pas les 40 %, la Caisse de péréquation n’existe pas, les gouverneurs et les assemblées provinciales sont sous tutelle, et la Cour constitutionnelle demeure généralement passive. Dans ces conditions, prétendre se limiter à « réviser » la Constitution pour corriger tel ou tel détail serait une illusion. La seule issue réaliste est un « changement constitutionnel explicite, légitimé par un référendum constituant, qui : reconnaisse la mort normative de l’article 220 actuel ; établisse un nouveau verrou, assorti de mécanismes de sanction automatique (p.ex. : saisine directe, astreintes, destitution) ; restaure un mythe constitutionnel crédible, fondé sur des institutions réellement protectrices.

Tant que l’on s’obstinera à conserver un texte vidé de sa substance, au nom d’un risque politicien creux de rupture du principe « verrouillé » de la limitation de mandat, on entretiendra un décalage corrupteur entre le droit et le fait, source d’arbitraire, de défiance, voire finalement, de chao. La démystification est consommée. Il est temps d’assumer la refondation.

III. LA THEORIE DE L’IMPLICITE CONSTITUTIONNEL COMME BASE DOCTRINALE DE L’EVIDENCE D’UN NOUVEAU TEXTE CONSTITUTIONNEL

La théorie de « l’implicite constitutionnel » (implicit constitutional change, également appelée droit constitutionnel implicite ou amendement implicite) postule qu’une constitution peut se modifier (ou être changée) au fil du temps sous l’effet de pratiques politiques, de décisions jurisprudentielles, de conventions ou d’un consensus social qui viennent en infléchir le sens ou éroder profondément la substance de certaines dispositions, sans que le texte ne soit formellement amendé. Sans violer la lettre, l’esprit du texte est systématiquement et insidieusement vidé.

Il est vrai que la théorie trouve ses racines dans deux traditions juridiques : le constitutionnalisme britannique (non écrit) et la common low, particulièrement aux USA où la constitution est interprétée de manière évolutive par la Cour suprême, qui peut lui donner un sens nouveau au regard des dynamiques politiques et institutionnelles sans changer une virgule. Le célèbre arrêt McCulloch vs. Maryland (1819) où le juge Marshall affirme que la constitution est « une loi fondamentale destinée à traverser les âges » et qu’elle doit être interprétée à la lumière des besoins contemporains en est une pertinente indication. Cependant, quoique dans les systèmes de droit kelsénien (comme le modèle français ou congolais), la théorie du droit constitutionnel implicite est plus controversée, son opérationnalisation n’en est pas moins présente. Elle se traduit, notamment, à travers la jurisprudence constitutionnelle qui peut « découvrir » ou « instituer » des principes implicites qui, soit renforcent et clarifient la constitution (cas du « bloc de constitutionnalité » en France, en Belgique, en Suisse, en Espagne, ou en Inde) ou désarticulent le texte constitutionnel (cas de la RDC). L’implicite peut donc être soit constructeur (enrichit la constitution), soit destructeur (la vide de sa substance).

Il faut noter que « l’implicite constitutionnel » opère généralement à travers trois principaux mécanismes : (1) la coutume constitutionnelle, (qui peut neutraliser ou compléter une disposition écrite, créant un écart entre le texte et le fait), (2) les conventions constitutionnelles (proches de la coutume, des règles non écrites considérées comme contraignantes par les acteurs politiques, mais non sanctionnées par les tribunaux. Exemple classique au Royaume-Uni), ou (3) l’interprétation jurisprudentielle évolutive, qui constitue le mécanisme le plus puissant dans les systèmes dotés d’une cour constitutionnelle ou d’une cour suprême. Elle donne lieu à deux hypothèses ou degré empiriques :

1. La révision implicite qui donne lieu à la modification d’une ou des dispositions, sans perturber l’équilibre fondamental de l’ordre constitutionnel. C’est le cas d’une jurisprudence qui élargit les compétences du Parlement sans pour autant altérer les équilibres institutionnels fondamentaux ;
2. Le changement tacite, qui est une hypothèse qui mène à la neutralisation de fait d’une ou plusieurs dispositions intangibles, au renversement des équilibres institutionnels fondamentaux, ou à l’extinction empirique du sens originaire d’une ou plusieurs dispositions constitutionnelles fondamentales.

Lorsque le changement implicite atteint le second degré, la doctrine considère que la constitution a été matériellement changée, même si la procédure formelle n’a pas été suivie. En effet, si une disposition intangible n’est jamais respectée et si son non-respect n’est jamais sanctionné, la doctrine considère qu’elle a été implicitement abrogée ou révisée. Le texte formel existe toujours, certes, mais sa normativité a disparu. La constitution perd dès lors sa « sacralité ontologique ». C’est le phénomène de désuétude constitutionnelle (constitutional desuetude). Dans sa théorie des « moments constitutionnels », Bruce ACKERMAN estiment que ce processus crée un nouveau droit constitutionnel implicite à part entière, par accumulation de précédents et d’acceptation populaire tacite. Dans cette perspective, loin de constituer une rupture de l’ordre existant (éventuellement prohibé), l’adoption d’un nouveau texte formalise simplement une situation qui, depuis longtemps, est tacitement acceptée par tout le monde. La modification ou le changement sont ainsi destinés à réarticuler l’ordre institutionnel et encadrer plus rigoureusement l’interprétation constitutionnelle au lieu de laisser se perpétuer et se pérenniser une situation disfonctionnelle susceptible d’occasionner des crises plus graves.

Toutefois, dans le cas particulier de changement, l’enjeu ne consiste pas simplement à assumer un changement explicite, mais surtout de garantir à la démarche une légitimité suffisante (notamment à travers un processus référendaire) aux fins de parvenir à une articulation institutionnelle plus efficiente et stabilisante. Car, l’implicite est un constat. L’idéal c’est de le consacrer, de le redresser ou de le corriger par une méthode appropriée.

L’histoire constitutionnelle offre plusieurs cas d’« implicite destructeur » ayant conduit à une « désuétude constitutionnelle », c’est-à-dire à la caducité d’un texte par non-application prolongée ou par érosion progressive de sa substance ontologique. Ces situations se manifestent toujours de manière semblable : une disposition formellement en vigueur cesse d’être respectée, ou est insidieusement modifié sans pour autant être abrogée, jusqu’à ce que l’écart entre le texte originaire et la réalité devienne insurmontable.

Bien que le droit moderne y soit généralement hostile, l’histoire politique et constitutionnelle moderne en offre des illustrations frappantes. Quatre grandes modalités d’implicites destructeurs, traduits par quatre cas empiriques, ont conduit à la désuétude constitutionnelle. L’intérêt de ces différents cas est qu’elles permettent de saisir utilement le contexte constitutionnel de la République Démocratique du Congo.

1. L’effondrement brutal traduit par l’implosion de la République de Weimar (1919-1933)

Premier régime démocratique et parlementaire d’Allemagne née de la défaite de la Première Guerre mondiale et de la révolution de novembre 1918, constamment menacée par des crises politiques et économiques avant de s’effondrer et de laisser place au régime nazi d’Adolf HITLER, les doctrinaires sont quasiment unanimes sur le fait que la République de Weimar constitue l’archétype de la désuétude constitutionnelle. Sa constitution, réputée démocratique, fut progressivement vidée de sa substance par une pratique dévoyée de ses propres mécanismes, jusqu’à ce qu’elle cesse d’exister comme cadre normatif effectif. Trois indicateurs traduisent cette désarticulation constitutionnelle progressive de ce régime allemand au début du siècle :

– Son article 48 disposait formellement sur les pouvoirs d’urgence du Président de la République. Mais le Chef de l’Etat s’appuyait sur cette disposition exceptionnelle pour recourir systématique aux décrets d’urgence pour gouverner par contournement du Parlement (dans un régime pourtant parlementaire).

– La récurrence de cette rupture constitutionnelle a « implicitement » conduit à la neutralisation de fait du Parlement ;

– L’article 25 prévoyait, certes, la dissolution du Reichstag. Mais les dissolutions répétées ont empêché toute stabilité du parlement. Elles ont, par conséquent, entrainé une fragilisation chronique de l’exécutif.

L’écart final devint si intenable au point qu’en 1932, le gouvernement fonctionnait déjà sans Parlement, par décrets présidentiels, tandis que les groupes paramilitaires agissaient en marge de toute légalité. La constitution existait encore sur le papier, mais sa substance avait disparu.

2. Le détricotage méthodique des démocraties illibérales ou érosion légale progressive (cas de la Hongrie et de la Pologne)

La Hongrie et la Pologne ont offert un cas contemporain de désuétude par érosion progressive et légale. Plutôt que de violer frontalement la constitution, les majorités au pouvoir l’ont vidée de sa substance par des révisions successives, des nominations clientélistes et la capture des institutions de contrôle. En Hongrie, par exemple, l’ancien Premier Ministre Viktor ORBAN avait remplacé la Cour constitutionnelle par des juges loyaux avant même d’adopter la nouvelle Constitution de 2012. La liberté de la presse, l’indépendance de la justice et le contrôle parlementaire ont été réduits à des coquilles vides par une série de lois organiques, sans jamais abroger formellement les garanties constitutionnelles. Cette stratégie de « désuétude légale » insidieuse procède par préservation des principes intangibles dans le texte, tout en neutralisant les conditions de leur exercice réel. En RDC, le non-versement des 40 % aux provinces (article 175) et la non-opérationnalisation de la Caisse de péréquation (article 181) suivent exactement ce même schéma.

3. Cas de coups d’État constitutionnalisés

Le Pakistan illustre la désuétude par violence directe, mais en cherchant toujours une forme de légitimation constitutionnelle durant les coups d’Etats successifs de 1977, 1985 et 1999. Chaque interruption formelle était suivie d’une modification constitutionnelle qui intégrait les dévoiements dans le texte. Proclamation de la loi martiale et suspension partielle de la constitution en 1977, huitième amendement constitutionnel et légalisation ex post du pouvoir de dissolution de l’Assemblée par le Président en 1985, suspension de la constitution et gouvernement par décret pendant plusieurs années en 1999. La constitution de 1973 demeure jusqu’à présent l’unique cadre constitutionnel qui régit la République Islamique du Pakistan. Mais le texte a été si souvent suspendue et révisée que sa continuité normative est à ce jour largement fictionnelle.

4. L’étranglement progressif par la jurisprudence

Le Venezuela constitue la meilleure application de cette hypothèse empirique marquée par une érosion constitutionnelle progressive du fait d’une action combinée du pouvoir exécutif et d’une justice constitutionnelle docile. En effet, dès l’adoption de la Constitution de 1999, le président Hugo CHAVEZ a systématiquement gouverné par lois habilitantes (leyes habilitantes) lui permettant de légiférer par décret dans des domaines théoriquement réservés au Parlement. Pendant ce temps, la Cour suprême, composée de juges nommés par la majorité, validait systématiquement ces pratiques, vidant de leur substance la séparation des pouvoirs pourtant solennellement proclamée dans le texte.

Ces différentes expériences confirment une leçon historique : l’implicite destructeur ne se résorbe jamais spontanément. Il conduit soit à une rupture violente (coup d’État), soit à une dérive autoritaire progressive (Hongrie), soit, dans le meilleur des cas, à un changement constitutionnel explicite. Pour la RDC, cela signifie que prétendre « corriger » l’implicite destructeur par des révisions ponctuelles ou un simple rééquilibrage jurisprudentiel serait illusoire. Une fois que la confiance dans la norme est brisée et que la jurisprudence a validé des violations, il n’y a pas de « retour en arrière » possible. Le seul remède éprouvé est un changement constitutionnel légitime, transparent et référendaire.

1. LA REVISION CONSTITUTIONNELLE DU 20 JANVIER 2011 ET LES EVIDENCES IMPLICITES DE LA DESARTICULATION DU VERROU CONSTITUTIONNEL

Adoptée dans le but déclaré de résoudre des contraintes pratiques, la Loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006 a insidieusement désarticulé le verrou constitutionnel de l’article 220 et, par conséquent, profondément érodé l’édifice institutionnel du pays.

En modifiant des piliers essentiels du texte de 2006, cette révision a ouvert la voie à une violation insidieuse des dispositions intangibles de l’article 220.

La présente analyse en fait la démonstration en trois points principaux.

1. L’ARTICLE 220 : LE « VERROU » CONSTITUTIONNEL

Pour rappel, l’article 220 de la Constitution de 2006 avait sanctuarisé les principes fondamentaux du contrat républicain afin de protéger la jeune démocratie congolaise contre des révisions intempestives. Ce « verrou » interdit expressément toute révision touchant à des piliers tels que :

1. La forme républicaine de l’État ;
2. Le principe du suffrage universel ;
3. La forme représentative du Gouvernement ;
4. Le nombre et la durée des mandats du Président de la République ;
5. L’indépendance du pouvoir judiciaire ;
6. Le pluralisme politique et syndical ;
7. Les prérogatives des provinces et des entités territoriales décentralisées (ETD).

Par son essence même, tout réajustement, direct ou indirect, de ces principes reviendrait à dénaturer le texte de 2006. Ce qui, du point de vue doctrinal, s’apparente bien plus à un changement de Constitution qu’à une simple révision.

2. LA REVISION DE 2011 : UNE MODIFICATION AUX RISQUES IDENTIFIES

Si l’exposé des motifs de la Loi de modification affirmait ne pas vouloir remettre en cause les options fondamentales du constituant originaire, l’analyse de plusieurs de ses dispositions ont constitué des entorses, notamment aux principes protégés par l’article 220.

1) Atteinte à l’indépendance du pouvoir judiciaire

L’article 149, alinéa 1er qui définit la composition du pouvoir judiciaire, a été modifié pour supprimer le Parquet de l’énumération des titulaires du pouvoir judiciaire. Ce changement, d’ailleurs à l’époque vivement critiqué par plusieurs analystes politiques et juridiques, ainsi que divers observateurs, a traduit une volonté affirmée de soustraire le Ministère Public à la supervision du Conseil Supérieur de la Magistrature, afin de le placer sous l’influence du pouvoir exécutif.

Cette modification, nonobstant la rationalité de ses motivations, a incontestablement violé le principe de « l’indépendance du pouvoir judiciaire » en le sectionnant d’une de ses composantes clés dont la structure globale avait pourtant été érigé en disposition intangible par l’article 220.

2) Atteinte aux prérogatives des provinces (régionalisme)

En plus de l’indépendance du pouvoir judiciaire, la Loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 a également renforcé les prérogatives du pouvoir central au détriment des provinces, portant atteinte à l’esprit du régionalisme voulu en 2006. En accroissant le contrôle du gouvernement central sur les Assemblées Provinciales et les gouverneurs, y compris en lui reconnaissant un pouvoir de dissolution, les modifications apportées aux articles 197 (alinéas 7 et 8) et 198 (alinéa 9) ont clairement touché à des dispositions verrouillées.

Cette centralisation accrue a vidé de sa substance l’alinéa 2 de l’article 220, qui « interdit formellement toute révision ayant pour effet de réduire les prérogatives des provinces et des entités territoriales décentralisées ». Cela, sans compter des dispositions sur les garanties d’autonomie financières des provinces et des ETD jamais appliquées, aussi bien sur la retenue à la source que sur la péréquation.

3) Remise en cause des principes démocratiques fondamentaux

La modification la plus emblématique concerne l’article 71, qui régit l’élection présidentielle. Le constituant de 2006 avait choisi un système à deux tours, afin d’assurer une large majorité au président élu. La révision de 2011 a remplacé ce scrutin majoritaire à deux tours par un scrutin uninominal à un tour (majorité simple). Ce changement a profondément modifié la nature du régime politique en compromettant insidieusement, mais gravement, trois principes fondamentaux du projet républicain que le constituant de 2006 avait tenu à absolument préserver à travers l’alinéa 1er de l’article 220 : la forme républicaine de l’Etat, le principe du suffrage universel, la forme représentative du Gouvernement ; trois principes qui étaient censés être garantis, notamment, à travers une légitimité incontestable du Président de la République, étant donné les prérogatives fixées à l’article 69. En permettant qu’un candidat soit élu avec un score bien inférieur à la majorité absolue, la Loi de modification réduisait de fait la légitimité populaire du président élu. En touchant à une règle aussi fondamentale du jeu démocratique, cette modification violait de manière incontestable l’esprit de l’article 220.

3. BILAN : UNE VIOLATION DE L’ESPRIT ET DE LA LETTRE DE L’ARTICLE 220

Au regard de l’analyse doctrinale et des critiques émises dès 2011, la conclusion est sans appel : cette révision a bel et bien constitué une violation de l’article 220. Elle a porté atteinte à trois des piliers fondamentaux protégés par cet article :

– L’indépendance du pouvoir judiciaire ;

– Les prérogatives des provinces ;

– La forme représentative du gouvernement.

Paradoxalement, cette « révision » a elle-même démontré la fragilité du verrou qu’elle était censée conforter. En modifiant des dispositions ayant une incidence directe sur l’article 220, elle a fondamentalement désarticulé l’intangibilité des dispositions protégées et implicitement consacré la levée du verrou que l’article 220 était censé représenter ; créant ainsi un dangereux précédent qui ne saurait être continuellement préservé au nom d’un formalisme politicien. Précédent qu’il faut absolument contenir à mettant en place un texte constitutionnel plus renforcé au risque de laisser poursuivre l’aggravation de la désarticulation du projet républicain.

Un plaidoyer pour un changement légitime vise aujourd’hui à sécuriser ces principes à travers un processus irréprochable, reposant sur un référendum constituant et un dialogue citoyen inclusif.

1. AU-DELA DE L’IMPLICITE LEGALE DE 2011, L’ETRANGLEMENT JURISPRUDENTIEL PROGRESSIF DE LA LOI FONDAMENTALE

La révision de 2011 n’a été que la partie émergée de l’iceberg. En deçà, c’est tout un faisceau de pratiques jurisprudentielles qui a achevé l’œuvre.

Il est vrai que le détricotage opéré par la révision de 2011 a constitué une brèche formelle dans le verrou de l’article 220. Mais ce détricotage légal, aussi préjudiciable fût-il, ne suffit pas à expliquer à lui seul l’ampleur de la déstructuration profonde de l’articulation constitutionnelle. L’étranglement jurisprudentiel progressif a constitué une dynamique plus insidieuse qui a achevé de vider la sacralité du texte et l’esprit de la Constitution, par une série de non-décisions, violations tacites et non sanctionnées, de validations implicites et de silences complices, tant de la Cour Constitutionnelle (ancienne Cour Suprême de Justice jusqu’en 2015), que des forces politiques et sociales. Un processus de « démystification » qui a définitivement « éroder » la force normative et symbolique de la Loi fondamentale.

1. LES VIOLATIONS TACITES DE L’AUTONOMIE LOCALE : UN FAISCEAU D’INDICES ACCABLANTS

Pour saisir la portée cette allégation, il est essentiel de rappeler le contenu de l’alinéa 2 de l’article 220 : « Est formellement interdite toute révision constitutionnelle ayant pour objet ou pour effet de réduire les droits et libertés de la personne ou de réduire les prérogatives des provinces et des entités territoriales décentralisées. » Ce dispositif était conçu, non seulement comme une sanctuarisation des principes qu’il protège, mais aussi comme une précaution implacable contre toute révision qui aurait pour effet d’altérer cette sanctuarisation. Le constituant de 2006 entendait ainsi prémunir le jeune « État régionalisé » contre les velléités « recentralisatrices » du pouvoir central. Pourtant, dès l’entrée en vigueur de la Constitution, ce sanctuaire a commencé à être contourné non par une révision directe, mais par une « pratique constante et non sanctionnée » de violation des dispositions clés de l’autonomie provinciale.

1) La retenue à la source des 40 % (art. 175) : une disposition définitivement mise en hibernation

L’article 175, alinéa 2 dispose que « la part des recettes à caractère national allouées aux provinces est établie à 40 %. Elle est retenue à la source. » Cette retenue à la source était censée garantir l’automaticité du transfert, sans intervention discrétionnaire du pouvoir central.

Depuis 2006, cette disposition n’a jamais été appliquée. A la place de la retenue à la source, c’est une modalité inconstitutionnelle de « rétrocession » qui a été instituée. Dans la pratique, les provinces reçoivent d’ailleurs souvent des montants aléatoires, souvent très inférieurs à 40 %. Aucune décision de la Cour constitutionnelle (ancienne Cour Suprême de Justice) n’a jamais sanctionné cette pratique.

2. La non organisation des élections locales et la poursuite de la tutelle inconstitutionnelle des ETD

L’absence prolongée d’élections locales, 20 ans après la promulgation de la Constitution de 2006 (nonobstant un essaie infructueux en 2023), est incontestablement une violation flagrante, mais tacite de l’article 197. L’incidence de cette violation altère directement et de manière notable le verrou constitutionnel de l’article 220. En effet, l’absence d’élection locale et la nomination continue des responsables des ETD par le pouvoir central prive non seulement des millions de citoyens de leur droit de choisir leurs représentants locaux (conseilles et exécutifs locaux), occasionnant ainsi de fait la réduction prohibée des compétences des ETD, mais vide de sa substance le principe du suffrage universel et la forme représentative du Gouvernement (local).

3. La Caisse nationale de péréquation (art. 181) : un vœu pieu

L’article 181 prévoit une Caisse nationale de péréquation, dotée de la personnalité juridique, alimentée par 10 % des recettes nationales, destinée à corriger les déséquilibres de développement entre provinces, ainsi qu’entre ETD. Vingt ans après l’entrée en vigueur de la Constitution, cette Caisse n’est toujours pas opérationnelle. Aucune loi organique n’a été adoptée, aucun budget n’a été alloué et l’enthousiasme de la classe politique sur la sacralité de l’article 220 demeure mystérieusement silencieux, alors que cette disposition (ainsi que celles évoquées aux points précédents d’ailleurs) impacte de manière significative la mise en œuvre d’un principe sacralisé et verrouillé par la constitution. La Cour constitutionnelle, saisie indirectement par la carence prolongée du législateur, n’a jamais relevé d’office cette inconstitutionnalité par omission.

4. Le contrôle administratif des gouverneurs : une tutelle déguisée

La Constitution de 2006 voulait que les provinces soient administrées par des « organes élus » (Assemblée provinciale, Gouverneur) jouissant de la libre administration (art. 3). Dans les faits, pourtant, le ministre de l’Intérieur exerce un contrôle de tutelle étendu, allant jusqu’à suspendre ou révoquer des gouverneurs pour des motifs politiques, sans respecter les garanties procédurales. La jurisprudence constitutionnelle a validé ces pratiques ou s’est abstenue de les censurer, contribuant à transformer les gouverneurs, voire les parlements provinciaux, pourtant élus, en de simples relais administratifs du pouvoir central.

2. LE ROLE DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE : L’ETRANGLEMENT PAR LE SILENCE ET LA VALIDATION IMPLICITE

L’originalité de la situation congolaise réside dans le fait que ces violations n’ont pas été commises « contre » la Cour constitutionnelle, mais « avec » sa complicité passive, voire active. Cet étranglement de la constitution s’est opéré à travers trois mécanismes :

1) La doctrine de l’« incompétence négative » à l’envers

En droit comparé, on parle d’« incompétence négative » lorsque le juge constitutionnel ne censure pas une loi alors qu’il le devrait. En RDC, la Cour a développé une forme d’auto-censure systémique : elle refuse de se saisir d’office des violations manifestes de l’article 220, invoquant soit l’absence de saisine régulière, soit l’opportunité politique, soit une interprétation restrictive de ses propres compétences. La conséquence de cette abstention tacite consacre l’érosion progressive de la sacralité du texte constitutionnel et une sorte d’émulation rétrograde qui éteint le mythe constitutionnel.

2) La validation implicite par le silence

Lorsque la Cour constitutionnelle est régulièrement saisie – par exemple par des gouverneurs se plaignant du non-versement des 40 % – et qu’elle met des années à statuer, ou qu’elle rend des décisions éludant le fond, elle produit un effet de validation implicite qui renforce tacitement l’emprise inconstitutionnelle du pouvoir central sur les provinces, participant au déverrouillage de fait de l’article 220, comme dans le cas d’autres expériences précédemment évoquées.

Ce mécanisme est au cœur de l’implicite destructeur : l’absence de décision du juge a autant de force normative que sa décision. La signification implicite du silence de la cour est que la disposition violée n’est plus considérée comme contraignante.

3) La transformation du verrou en passoire

L’effet cumulé de ces silences et validations implicites a transformé l’article 220 en une passoire. Formellement, le texte interdit toute réduction, notamment, des prérogatives des provinces et des ETD. Matériellement, ces prérogatives ont été réduites à néant sans que jamais une révision formelle ne soit votée. C’est l’exemple même de la « désuétude constitutionnelle » : une disposition formellement en vigueur, mais normativement morte.

1. ETAT DE LIEU DES ANACHRONISMES FONDAMENTAUX AU-DELA DE L’IMPLICITE

La constitution de 2006 a eu ses mérites incontestables au-delà de sa fonction formelle. En plus des garanties substantielles des droits et libertés fondamentaux des citoyens, dont la constitutionnalisation du principe de l’égalité des genres, la constitution de février 2006 a le mérite d’avoir assuré un véritable tournant historique démocratique du pays. La rigidité de son élaboration a, notamment, permis de mettre le pays à l’abri de la rupture du principe essentiel de limitation de mandats présidentiels, d’une part, et de garantir la préservation du principe démocratique de l’alternance des animateurs politiques, d’autre part.

Cependant, au terme de deux décennies d’expérience et au-delà des transgressions implicites relevés précédemment, la constitution de 2006 dévoile des anachronismes fondamentaux qui touchent à son socle substantiel dont certains ajustements imposent une démarche qui ne peut se résumer à une simple modification.

En effet, la constitution en vigueur a révélé des nombreuses limites à l’épreuve du temps. L’énormité des enjeux de préservation du contrat social congolais, toujours menacé, requiert un recadrage. Cinq évidences empiriques permettent de soutenir notre position :

1. L’inadéquation des principes opérationnels du régime semi-présidentiel en vigueur par rapport aux défis de qualité de gouvernement d’un pays confronté à une profonde crise multisectorielle. En effet, la clarté dans la responsabilisation des acteurs constitue un marqueur fondamental pour la redevabilité citoyenne des gouvernants et le relèvement de la qualité de gouvernement face aux promesses électorales. Ces exigences sont difficilement atteignables dans le contexte du flou institutionnel entretenu, dans le cadre du régime politique en vigueur, entre un Président de la République, irresponsable devant le parlement, mais responsable des promesses de gouvernement devant peuple, d’un côté, et son Chef du Gouvernement dont la responsabilité opère suivant une logique inverse, d’ailleurs avec la possibilité d’être désigné par une majorité parlementaire opposée au Président. La sociologie politique congolaise impose le recourt à un régime politique qui permet une clarification des responsabilités, met l’architecture institutionnelle à l’abri de jeux politiciens complexes et, en définitive, responsabilise directement les citoyens par rapport à leurs choix électoraux.

Un régime présidentiel est celui qui offre le mieux ce cadre.

2. La désarticulation progressive des équilibres institutionnels y compris des institutions du pouvoir central (le rapport de pouvoir au sein du bloc exécutif, d’une part, mais également entre le bloc exécutif et le législatif, d’autre part. Sans compter la question de l’efficience du pouvoir judiciaire). La limitation des pouvoirs recherchés pour garantir l’équilibre et la sécurité institutionnelle démocratique, gage d’une démocratie de développement, demeure circonstancielle. A la place, l’émiettement des forces et la recherche permanente des équilibres politiciens a totalement éclipsé les exigences de stabilité institutionnelle et de développement du pays.

A cet égard, les jurisprudences de la rupture de l’équilibre constitutionnel amorcée déjà en 2009 au sujet des provinces et de la crise politique de 2021 consécutive à la fin de la coalisation FCC-CASH ont causé des préjudices dommageables, difficilement réversibles, à la clarté de la constitution.

3. La précarité du temps institutionnel qui fragilise une dynamique de gouvernement efficient pour un pays autant confronté à des graves difficultés et qui requièrent des réponses, à la fois efficaces et urgentes. Une législature constitutionnelle dure 5 ans. Mais, l’expérience démontre que :

– Depuis 2006, le pays n’est réellement gouverné que pendant 2 ans et demi ;

– L’autre moitié du mandat, voire 3 ans sont consacrés, après les élections, aux processus d’installation des institutions et la maitrise des dossiers par les nouveaux animateurs issus des élections ;

– A une année et demie au moins des élections suivantes, l’ensemble des animateurs institutionnels sont totalement déconnectés de l’effectivité du gouvernement du pays pour se consacrer à la préparation de leurs campagnes électorales respectives.

Le réalisme politique et managérial impose d’envisager avec responsabilité cette question essentielle. Il est nécessaire de prendre en compte la nécessité de proposer un temps mandataire cohérent par rapport à la réalité de notre sociologie politique.

4. Pour n’avoir pas été rigoureusement adaptée à la sociologie politique congolaise, la question électorale, voulue pour donner une réponse structurelle à la crise de légitimité, est aujourd’hui problématique pour la préservation de l’unité nationale.

En effet, dans la quête d’une légitimité électorale apparente, la sociologie électorale congolaise a fait émergée depuis 2006 un leadership du chao. Les logiques que ce chao a généré entame dangereusement la cohésion sociale, voire aggrave l’effritement de la fragile unité nationale qui a pourtant préservé le pays de sa dislocation.

La doctrine de la territoriale des originaires, renforcée par les lacunes de la philosophie électorale de la fixation tribale des élus, sont aujourd’hui des vecteurs légaux du processus de l’éclatement du pays, pendant que le but initial recherché était tout différent.

5. La question de la nationalité et ses incidences récurrentes sur la sécurité et l’unité nationale. A ce jour, il s’avéré que la question de la « nationalité », jamais résolue, est définitivement la cause ou le prétexte sécuritaire qui mine dangereusement l’avenir du contrat social congolais. Cette question est si cruciale, les réponses apportées depuis plusieurs décennies toujours aussi fragiles ou fragilisées et la structure de l’Etat toujours aussi précaire, qu’il est absolument opportun d’y réfléchir et y apporter une réponse courageuse, durable, réaliste et efficiente. Le principe de l’exclusivité de la nationalité congolaise est donc, incontestablement, une question qui mérite un traitement plus minutieux, au-delà, bien-entendu, du volet spécifique de la double nationalité des originaires.

Ces réalités empiriques, non prises en compte par la constitution de 2006 telle que révisée, constituent autant d’anachronismes qui imposent une profonde réarticulation dans le cadre d’un nouveau contrat social qui, à la fois consoliderait les acquis de l’expérience de 2006, et capitaliserait ses faiblesses.

VII. CONCLUSION

Cette gymnastique, que nous avons voulue pédagogique, a permis d’établir qu’un texte constitutionnel ne se défend pas dans l’absolu. Ce qui se préserve dans l’absolu c’est la sacralité des mécanismes de garantie du but final recherché qui est : « la stabilité institutionnelle et le bien-être du peuple ». La Constitution de 2006 a, en effet, joué un rôle historique majeur : elle a permis la sortie d’une période de transition, consacré des droits fondamentaux, affirmé le pluralisme et verrouillé l’alternance. Mais un texte constitutionnel ne vaut pas seulement par ce qu’il proclame. Il vaut par ce qu’il protège effectivement. Lorsque les clauses les plus sacrées sont contournées, ignorées ou neutralisées sans sanction, la Constitution entre en désuétude.

Le véritable enjeu n’est donc pas de rompre avec les acquis de 2006, mais de les sauver par une refondation explicite, légitime, référendaire et assortie de mécanismes de sanction réellement opérationnels. La pertinence CONCEPTUEL du « CHANGEMENT » est justifiée par la nécessité de la réécriture des piliers verrouillés par l’article 220 et consacrés comme étant inamovibles.

L’essentialisation de l’analyse juridique littérale du texte biaise le débat à la fois sur le plan scientifique et sur le plan républicain, détournant un débat citoyen de son véritable fondement qu’est la consolidation du contrat social congolais.

Dans cette perspective, un texte, plus élaboré, indique et détaille les articles dont il faut préserver les acquis et donc qu’il faut reprendre comme tels, ceux dont il faut préserver l’esprit mais qu’il reformuler, ceux à élaguer purement et simplement dans le nouveau futur texte, ainsi les principales innovations issues de notre analyse.

Fait à Kinshasa, le 06 juin 2026

Professeur IYOKA OTANGELA-N’kumu Jean-Bedel

Docteur en Sciences Politiques,

Diplômé du Collège des Hautes Etudes de Stratégie et de Défense, Conservateur des Archives.