À la veille du dépôt de sa proposition de loi, le député national Kasanda Katuala Olivier détaille, dans un entretien accordé à Infos27, les contours d’une réforme qu’il juge urgente du Code minier. Neuf ans après sa révision, le cadre légal souffre, selon lui, d’une « ambiguïté normative » persistante autour des participations obligatoires de l’État et des nationaux dans les sociétés minières. L’élu de la Lukunga à Kinshasa propose de clarifier la nature des droits attachés aux parts, d’organiser la détention collective pour les travailleurs et d’instaurer un régime de sanctions graduées. Cette initiative intervient alors qu’un ultimatum de mise en conformité est fixé au 31 juillet 2026, exposant le pays à des risques juridiques. Entre impératif de sécurité juridique, attractivité des investissements et affirmation de la souveraineté économique, cette réforme entend rendre pleinement effectives des dispositions restées largement inappliquées depuis 2018.
Interview
Infos27 : Monsieur le Député, vous vous apprêtez à déposer une proposition de loi modifiant en profondeur les articles 71 et 71 bis du Code minier. Pouvez-vous rappeler à nos lecteurs le contexte juridique actuel et les lacunes que cette réforme entend corriger ?
Honorable Kasanda Katuala Olivier : Pour bien comprendre l’objet de cette réforme, il faut revenir à la loi n° 18/001 du 9 mars 2018. Cette loi a introduit dans notre droit deux mécanismes de participation obligatoire qui, sur le papier, sont parfaitement légitimes.
L’article 71, point d, impose aux titulaires de permis d’exploitation de céder à l’État 10 % de leur capital social. L’article 71 bis, quant à lui, prévoit que les nationaux, et plus particulièrement les travailleurs congolais à hauteur de 5 %, détiennent au moins 10 % du capital des sociétés minières.
Ces dispositions s’inscrivent dans une tendance continentale que l’on observe depuis les années 2000 en Afrique subsaharienne : le rééquilibrage des rapports entre États hôtes et investisseurs miniers. On retrouve des mécanismes analogues en Afrique du Sud avec le Mining Charter de 2018 qui impose 30 % de participation aux « historically disadvantaged South Africans », au Botswana avec sa Citizen Economic Empowerment Policy, ou encore en Guinée avec son Code minier de 2011 qui prévoit une participation de l’État et des nationaux pouvant atteindre 35 %.
Mais là où ces pays ont accompagné leurs principes de dispositifs d’application détaillés, notre législateur de 2018 s’est arrêté aux principes. Le vide normatif qui en a résulté est aujourd’hui intenable.
INFOS27 : Lorsque vous évoquez un « vide normatif », à quelles insuffisances juridiques précises faites-vous référence dans la rédaction actuelle ?
Honorable Kasanda Katuala Olivier : Je prends un exemple concret. L’article 71, point d, dit que la société « cède à l’État 10 % des parts ou actions constitutives du capital social ». Mais il ne dit rien sur la nature juridique de ces parts. S’agit-il d’actions ordinaires conférant tous les droits, y compris politiques ? Ou d’actions privilégiées limitées aux droits financiers ? La distinction est fondamentale.
Dans le modèle norvégien de State Direct Financial Interest, qui sert de référence dans le secteur pétrolier, l’État perçoit une part significative des revenus sans pour autant s’immiscer dans la gestion opérationnelle. Cette clarification est absente de notre Code.
Quant à l’article 71 bis, le silence est encore plus préoccupant. Il ne précise pas le mécanisme par lequel les travailleurs détiendront collectivement leurs parts. Or, en droit comparé, cette question est centrale. L’Afrique du Sud a structuré des Employee Share Ownership Programs (ESOP) encadrés par des fiducies communautaires. Le droit français a développé le mécanisme des fonds communs de placement d’entreprise (FCPE) qui permettent une détention collective avec des droits de vote exercés par un conseil de surveillance.
Notre Code ignore tout cela. Il dit « les travailleurs détiennent 5 % », mais ne dit pas comment. C’est cette carence que ma proposition vient combler.
Infos27 : La directive ministérielle du 30 janvier 2026 fixe au 31 juillet un ultimatum de mise en conformité. Quelle lecture juridique en faites-vous au regard du principe de sécurité juridique ?
Honorable Kasanda Katuala Olivier : Je ne mets pas en cause la volonté du Gouvernement de faire appliquer la loi. Mais sur le plan juridique, cette directive pose un problème sérieux de prévisibilité normative.
Le principe de sécurité juridique impose que les obligations légales soient assorties de règles claires permettant aux administrés de connaître précisément leurs droits et obligations. Or, en l’espèce, les sociétés minières sont mises en demeure de se conformer à des dispositions dont les modalités d’exécution demeurent inconnues.
Imaginez un instant que, dans le cadre de l’Empowerment sud-africain, le Ministre des Ressources minérales ait imposé une mise en conformité sans que les conditions du Mining Charter aient été précisées. La Cour constitutionnelle de Pretoria n’aurait pas manqué de censurer une telle pratique.
Nous courons le même risque ici. Si nous n’agissons pas rapidement, nous exposons l’État à des recours contentieux devant les juridictions administratives, voire à des arbitrages internationaux dans le cadre des traités bilatéraux d’investissement. C’est une menace sérieuse que nous devons conjurer.
Infos27 : Votre proposition introduit une distinction claire entre droits financiers et droits politiques. Pouvez-vous expliciter cette architecture et nous dire comment elle se compare aux standards internationaux ?
Honorable Kasanda Katuala Olivier : Cette distinction est au cœur de l’équilibre que je cherche à établir. Je la définis ainsi :
• Les droits financiers comprennent le droit aux dividendes, le droit au boni de liquidation, le droit préférentiel de souscription. Ce sont les droits économiques qui garantissent aux bénéficiaires une part effective de la richesse produite.
• Les droits politiques comprennent le droit de vote en assemblée générale, le droit de nommer ou révoquer les dirigeants, le droit de participer aux décisions stratégiques.
Cette distinction n’est pas une innovation congolaise. Elle est inscrite dans l’Acte uniforme de l’OHADA relatif au droit des sociétés commerciales, qui prévoit la possibilité de créer des actions de préférence sans droit de vote. Elle est également au cœur du dispositif français de l’épargne salariale, où les parts détenues par les salariés sont gérées par un FCPE dont le conseil de surveillance exerce les droits de vote.
Ce que je propose, c’est d’appliquer cette logique à nos participations obligatoires. Pour les travailleurs, les droits politiques seront exercés collectivement par le représentant légal du véhicule juridique de détention. En aucun cas ils ne pourront être exercés individuellement. Cela préserve la stabilité de la gestion opérationnelle.
Pour l’État, je propose que les droits de vote soient limités aux seules décisions engageant l’intérêt public. Pour la gestion courante, la stratégie opérationnelle et les investissements, l’État s’abstient de tout vote susceptible d’entraver la conduite des activités minières, sauf motif d’intérêt public dûment justifié. C’est une formule qui s’inspire du Golden Share britannique et des participations minoritaires de blocage que l’on retrouve dans plusieurs juridictions.
Infos27 : Vous proposez un système de sanctions graduées. Est-ce un standard dans les pays miniers ?
Honorable Kasanda Katuala Olivier : Absolument. Le système actuel est binaire : soit rien, soit la déchéance. Cette approche est contraire au principe de proportionnalité qui veut que la sanction soit adaptée à la gravité du manquement.
En droit comparé, les systèmes avancés prévoient une gradation. En Australie, les régimes miniers des États comme la Western Australia prévoient des procédures de « show cause notice » avant toute sanction. Au Canada, les provinces minières comme le Québec ou l’Ontario ont développé des systèmes d’astreintes progressives.
Ma proposition institue quatre niveaux :
1. Mise en demeure préalable de soixante jours
2. Astreinte journalière de 1 000 à 5 000 USD
3. Suspension temporaire du titre pour six mois renouvelable
4. Déchéance en dernier ressort
Cette gradation offre une marge de manœuvre à l’administration et une prévisibilité aux opérateurs. Elle s’inscrit dans ce que les juristes appellent la « justice administrative douce », qui privilégie le dialogue et la régularisation avant la sanction radicale.
Infos27 : La question du financement de la participation des travailleurs est souvent présentée comme un obstacle. Comment votre proposition traite-t-elle cette difficulté ?
Honorable Kasanda Katuala Olivier : C’est l’une des questions les plus délicates, et c’est aussi celle sur laquelle le silence du Code actuel est le plus préjudiciable.
Dans de nombreuses juridictions, ce problème a été résolu par des mécanismes de financement innovants. En Afrique du Sud, les Employee Share Ownership Programs sont souvent financés par des prêts consentis par la société minière elle-même, remboursés sur les dividendes futurs.
Ma proposition s’inspire de ces pratiques. Je prévois que le paiement par le véhicule juridique de détention puisse être échelonné sur une période maximale de cinq ans, selon des modalités définies par convention entre la société minière et les représentants des travailleurs. Cette convention peut prévoir :
• le précompte sur les dividendes futurs,
• la retenue sur salaire avec accord individuel des bénéficiaires,
• tout autre mécanisme convenu entre les parties.
Cette souplesse contractuelle permet d’adapter la solution aux réalités de chaque entreprise et à la capacité financière des travailleurs. Elle évite l’écueil d’une obligation théorique mais irréalisable en pratique.
INFOS27 : Les délais que vous proposez : vingt-quatre mois, prolongeables de douze, vous paraissent-ils réalistes au regard des pratiques de mise en conformité observées ailleurs ?
Honorable Kasanda Katuala Olivier : Ces délais sont le fruit d’une analyse comparative. Lorsque l’Afrique du Sud a révisé son Mining Charter en 2018, elle a accordé aux sociétés minières un délai de cinq ans pour atteindre l’objectif de 30 % de participation des « historically disadvantaged South Africans ». Notre objectif est de 10 %, avec des mécanismes plus simples.
Vingt-quatre mois, c’est un délai raisonnable pour : structurer un véhicule juridique de détention collective, obtenir les agréments nécessaires, négocier une convention de paiement échelonné, organiser un appel à souscription pour les autres nationaux.
Les douze mois supplémentaires de prolongation sont prévus pour tenir compte des difficultés objectives qui pourraient survenir, notamment dans les procédures d’agrément ou les négociations complexes.
Je précise qu’aucune sanction ne peut être prononcée avant l’expiration de ces délais, pour autant que la société ait engagé de bonne foi les diligences nécessaires. C’est une clause de sauvegarde essentielle qui évite les sanctions disproportionnées.
Infos27 : Certains opérateurs du secteur pourraient considérer que cette proposition alourdit leurs obligations. Que leur répondez-vous ?
Honorable Kasanda Katuala Olivier : Je leur répondrai que cette proposition ne crée aucune obligation nouvelle. Les articles 71 et 71 bis existent depuis 2018. Ils sont en vigueur. Les sociétés minières y sont déjà soumises.
Ce que je propose, c’est de leur donner enfin un cadre pour s’y conformer. Actuellement, elles sont dans une situation intenable : elles savent qu’elles doivent céder des parts, mais elles ne savent ni comment, ni à quelles conditions, ni dans quels délais. Elles sont exposées à des sanctions sans avoir jamais disposé d’un chemin clair vers la conformité.
C’est exactement l’inverse de la sécurité juridique. Ma proposition leur offre cette sécurité. Elle leur dit : voici comment vous devez procéder, voici les délais, voici les droits attachés aux parts, voici les sanctions si vous ne le faites pas. C’est un cadre prévisible, transparent, opposable.
Les investisseurs, qu’ils soient nationaux ou étrangers, ont besoin de prévisibilité. C’est ce que nous leur offrons.
Infos27 : Un dernier mot sur l’urgence de l’examen parlementaire de votre proposition de loi ?
Honorable Kasanda Katuala Olivier : L’urgence est réelle. Le délai du 31 juillet 2026 approche. Si nous laissons passer cette date sans avoir clarifié le cadre, nous allons vers des contentieux inévitables.
Je souhaite que cette proposition soit inscrite au cours de cette session parlementaire. Elle mérite un examen approfondi, mais dans des délais compatibles avec l’urgence. Je compte sur la responsabilité de mes collègues pour en mesurer l’importance.
Notre secteur minier est au cœur de notre économie. Il génère des recettes fiscales considérables, des emplois, des infrastructures. Nous avons le devoir de lui donner un cadre juridique à la hauteur des enjeux.
Cette proposition n’est ni une faveur aux investisseurs, ni un recul de la souveraineté. C’est un acte de bonne gouvernance juridique. Elle dit aux investisseurs : nous vous donnons des règles claires. Elle dit aux travailleurs : votre participation est désormais effective. Elle dit à l’État : vous avez désormais des outils pour faire respecter la loi.
C’est cela, une législation moderne : précise, prévisible, proportionnée. C’est cela que nous devons à notre pays.
Propos recueillis par Pitshou Mulumba
