Jusqu’où peut aller le juge constitutionnel congolais au nom des « compétences implicites » qu’il s’attribue dans l’exercice de sa mission de régulation de la vie politique et de garantie des droits fondamentaux ? À mesure que la Cour constitutionnelle étend son champ d’intervention — allant parfois jusqu’à s’ériger en juge de cassation des décisions rendues en dernier ressort par la Cour de cassation et le Conseil d’État — la question de la frontière de ses pouvoirs devient centrale. Entre interprétation audacieuse et dépassement du cadre fixé par la Constitution et la loi organique, le débat s’impose. Professeur de droit et procureur général près le Conseil d’État, Jean-Paul Mukolo en pose les termes avec acuité.
Promulguée le 18 février 2006, la Constitution régissant la RDC a totalisé, le 18 février 2026, vingt ans. Cet anniversaire a été célébré par un colloque scientifique, cette fois-ci, dans la Salle de cinéma du Palais du Peuple.
Avec comme thème « Les 20 ans de la Constitution de la République démocratique du Congo : bilan et perspectives », cette conférence a été organisée par l’IDGPA (Institut pour la Démocratie, la Gouvernance, la Paix et le Développement en Afrique) et la faculté de droit de l’Université de Kinshasa. Près de vingt orateurs, parmi lesquels des enseignants de droit, de sciences politiques et de sociologie de renom, ainsi que d’autres chercheurs et praticiens du droit, étaient de la partie. Ceci afin de faire le bilan des deux décennies de la loi fondamentale et, le cas échéant, voir comment elle peut être adaptée à l’évolution de la société congolaise et du monde.
Mais la question de la révision, modification ou changement de la Constitution a occulté le vrai débat attendu. Très sensible en perspective des échéances électorales de 2028, particulièrement la présidentielle qui va marquer la fin du deuxième mandat constitutionnel du président Félix Antoine Tshisekedi Tshilombo, cette question a provoqué une onde de choc, particulièrement dans la classe politique, soupçonnant ainsi des manœuvres du pouvoir en place pour rempiler dans deux ans. Pourtant, il y a eu d’autres thématiques aussi bien captivantes qu’importantes. C’est le cas de « La problématique des compétences implicites de la Cour constitutionnelle en République démocratique du Congo », sujet développé avec maestria par Jean-Paul Mukolo, professeur à la faculté de droit de l’UNIKIN et PG près le Conseil d’État. Il fut également PG près la Cour constitutionnelle.
En effet, la Constitution du 18 février 2006 a institué, dans son article 157, une Cour constitutionnelle (CC). Cette juridiction ne sera effective que neuf ans après, soit le 4 avril 2015, date de l’arrêt sous le RConst. 0001, qui est en même temps le jour d’anniversaire de cette Cour. Bien avant, ses compétences étaient dévolues à la Cour suprême de justice (CSJ).
Les articles 160 et suivants de la Constitution déclinent les missions de la CC, à savoir, notamment, le contrôle de la constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi, la connaissance du recours en interprétation de la Constitution, le traitement du contentieux des élections présidentielles et législatives ainsi que du référendum, voire des conflits de compétences entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ainsi qu’entre l’État et les provinces. Elle est le juge pénal du chef de l’État et du Premier ministre dans les cas et conditions prévus par la Constitution.
Mais fréquemment, le juge constitutionnel congolais dépasse, dans l’exercice de ses attributions, le cadre de ses compétences telles que définies dans la Constitution et dans la loi organique n° 13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la CC. Il exerce à cet effet des « compétences implicites », nécessaires et inhérentes à l’exercice efficace de sa mission juridictionnelle.
Au nom de ces « compétences implicites », plusieurs décisions ont été prises. Pour la première fois, à travers l’arrêt RConst. 037/TSR du 13 septembre 2006, le juge congolais de la CSJ, agissant comme juge constitutionnel, avait été amené à mettre en œuvre la fonction régulatrice qui lui incombe. La Haute Cour avait ainsi donné son accord à la CEI (Commission électorale indépendante) afin d’organiser le second tour de la présidentielle au-delà du délai constitutionnel de quinze jours après la publication des résultats définitifs du premier tour, cela en raison de circonstances exceptionnelles.
Dans la même logique, beaucoup d’autres décisions ont été prises par la CSJ, exerçant les fonctions de la CC. Il s’agit, notamment, de l’arrêt RConst.055/TSR du 27 août 2007 en rapport avec la prolongation du mandat de la CEI, du RConst.059/TSR du 30 janvier 2008 sur la prolongation du mandat de la Haute Autorité des Médias, présentement CSAC (Conseil supérieur de l’audiovisuel et de la communication). Dans toutes ces décisions, le juge constitutionnel avait fondé sa compétence sur son pouvoir régulateur de la vie publique.
Du reste, cette position a été réaffirmée par la CC après son installation, pour la première fois, dans son arrêt RConst 0089/2015, devenu historique. Elle avait reconnu expressis verbis son rôle d’organe de régulation du fonctionnement des institutions. De la sorte, elle avait ordonné au gouvernement et à la CENI de prendre, chacun, dans ses attributions, un certain nombre de mesures pour permettre la poursuite du processus électoral menacé de blocage.
Plusieurs autres décisions, tendant à réaffirmer ce principe, ont suivi, généralement dans le cadre de la prévention d’une crise politique et, notamment, d’un vide institutionnel en gestation, ou pour pallier toute violation des droits de l’homme. Et le Prof Narey s’en prévaut pour dire que l’exercice du pouvoir régulateur permet d’assurer le bon fonctionnement des institutions ou d’éviter la paralysie d’un organe déterminé.
Il arrive aussi que la CC justifie le recours à ses « compétences implicites » en utilisant son pouvoir d’organe régulateur dans une perspective de protection des droits fondamentaux. Souvent, les articles 149, al. 2, et 150, alinéa 1er de la Constitution sont mis en exergue pour justifier sa position. Ce qui fait d’elle, notamment, garante des libertés individuelles et des droits fondamentaux des citoyens.
Donc, la CC s’érige en dernier rempart dès lors qu’il y a violation des droits de l’homme. Sous le RConst 1800, elle a étendu, sous réserve de certaines conditions, sa compétence aux décisions judiciaires. Nul doute, le juge constitutionnel devient juge de cassation des décisions rendues par la Cour de cassation et le Conseil d’État.
Aussi, il lui arrive tantôt de se fonder à la fois sur son rôle de régulateur de la vie politique et de garant de la protection des droits consacrés par la Constitution pour passer outre la formalité substantielle du quorum exigé aux fins de la validité des audiences de la CC (au moins 7 membres sur les neuf). De la sorte, le quorum peut passer de sept à cinq membres.
Jusqu’où le juge constitutionnel congolais est-il capable d’aller avec ce pouvoir ?, s’est donc interrogé le PG Jean-Paul Mukolo. Le haut magistrat a préféré ouvrir un débat plutôt que de donner un avis tranché.
Toutefois, il a fait savoir que cette pratique n’est pas une invention congolaise. Elle est courante et inhérente à la fonction du juge constitutionnel. En atteste la célèbre affaire William Marbury contre Madison aux États-Unis. Il s’y est dégagé qu’un juge pouvait se donner le pouvoir de contrôler l’activité des pouvoirs publics, même en l’absence de dispositions constitutionnelles explicites lui attribuant cette compétence.
Dans cette cause, le juge a affirmé que le rôle de la CC était aussi de veiller à ce qu’il n’y ait pas dysfonctionnement ou paralysie entre les institutions ; que le juge pouvait lever des options qui dépassent le simple cadre normatif, pour préserver les pouvoirs publics. Cette posture pouvait la pousser, par moment, à user d’un pouvoir d’injonction, pour se rassurer de l’effectivité de ses décisions. Et le PG Jean-Paul Mukolo de noter : « Depuis lors, il est observé une constance et une appropriation croissante de cette fonction dans l’exercice de la mission des juridictions constitutionnelles. Elle se manifeste parfois au travers de l’exercice du pouvoir de régulation de la vie politique, du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics ou de celles relatives à la protection suprême des droits et libertés fondamentaux des citoyens ».
Bien que n’ayant pas voulu donner un avis tranché sur cette question, le Prof Jean-Paul Mukolo a émis le souhait de voir les chercheurs et scientifiques congolais, non pas opter pour la solution béninoise, qui constitue, à son point de vue, un pas en arrière dans la promotion du constitutionnalisme et de l’État de droit en Afrique, mais plutôt de proposer au gouvernement, au Parlement et au pouvoir judiciaire des solutions appropriées à la situation de la RDC.
Pour mémoire, la CC béninoise a vu son pouvoir de régulateur être limité par la Constitution. En son article 22, elle dispose : « La Cour constitutionnelle ne peut étendre son contrôle aux actes des organes du pouvoir judiciaire. Elle ne peut non plus étendre ce contrôle ni aux textes et actes dépourvus de caractère réglementaire ou administratif ni aux déclarations. Elle est incompétente lorsqu’à l’examen d’une requête, elle s’aperçoit que celle-ci a pour condition ou pour effet un contrôle de légalité ».
Moïse Musangana
